Требуются обсуждение и корректировка

Федеральная палата адвокатов РФ направила в Счетную палату РФ развернутый отзыв на Отчет аудитора Счетной палаты РФ Татьяны Блиновой о результатах экспертно­-аналитического мероприятия «Анализ использования средств федерального бюджета, предусматриваемых на оплату труда адвокатов, участвующих в качестве защитника в уголовном процессе по назначению суда, в 2016–2018 годах и текущем периоде 2019 года» (далее – Отчет). По мнению ФПА РФ, содержащиеся в Отчете выводы основаны на неверном толковании в его системном единстве нормативного регулирования адвокатской деятельности как части публичной функции по отправлению правосудия, а также на неверной интерпретации использованных статистических данных. Комментируя эту ситуацию, вице-президент ФПА РФ Михаил Толчеев привлек внимание к тому, что «в своем отзыве Федеральная палата адвокатов предлагает рассматривать Отчет как предварительный и требующий корректировки с учетом консультаций с экспертами ФПА РФ и дополнительного анализа данных, который принимает во внимание специфику адвокатской деятельности».

Напомним, что 25 февраля на сайте Счетной палаты РФ появилась публикация «Счетная палата усомнилась в качестве юридической помощи “государственных” адвокатов» (далее – Публикация), где поставлено под сомнение качество квалифицированной юридической помощи, которую оказывают адвокаты, участвующие в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, а также указано на якобы недостаточную прозрачность расходов бюджета на оплату их труда.

В связи с появлением этой публикации ФПА РФ выступила с заявлением. «Сегодня мы столкнулись с небрежностью, проявленной сотрудниками Счетной палаты РФ при использовании в публикации специальных понятий, терминов и фактов, которые в дальнейшем были непроизвольно усугублены средствами массовой информации», – отмечается в документе.

Обосновывая свою точку зрения, ФПА РФ указала, что, во-первых, понятие «государственный адвокат» с юридической точки зрения неприемлемо и не может использоваться ни в каком контексте, поскольку российская адвокатура – независимая профессиональная самоуправляемая корпорация, которая не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления. Во-вторых, Счетная палата РФ не наделена полномочиями по оценке качества оказываемой адвокатами квалифицированной юридической помощи и не располагает необходимым для этого инструментарием. Качество юридической помощи адвокатов гарантируется профессиональными и этическими требованиями, а также дисциплинарной ответственностью, предусмотренными Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и Кодексом профессиональной этики адвоката. И, в-третьих, вопрос о якобы непрозрачном финансировании оплаты труда адвокатов, которые участвуют в уголовном судопроизводстве по назначению, связанный с перечислением средств на счета адвокатов как физических лиц, был разрешен еще в 2018 г., причем ни малейшего ущерба государственный бюджет не понес.

При этом в заявлении выражена уверенность, что «намерения Счетной палаты РФ более добросовестны, чем публикация, размещенная на ее официальном сайте и повлекшая за собой неоправданную скандализацию ситуации с оказанием правовой помощи российскими адвокатами гражданам РФ, в том числе в уголовных делах по назначению».

Федеральная палата адвокатов РФ подготовила также развернутый отзыв на отчет, адресовав его председателю Счетной палаты РФ Алексею Кудрину и аудитору Счетной Татьяне Блиновой. В этом документе отмечается нормативная необоснованность выводов отчета и неверная интерпретация использованных статистических данных о результатах рассмотрения дисциплинарных производств и о результатах налоговой проверки.

Выводы отчета несостоятельны

Аудитор СП РФ Татьяна Блинова исследовала нормативное определение понятия «квалифицированная юридическая помощь», провела анализ ресурсного обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами, по итогам которого были сформированы предложения по совершенствованию механизма оплаты труда адвокатов, участвующих в качестве защитника в уголовном процессе по назначению суда.

В отчете указано, что Стандарт осуществления адвокатом защиты в уголовном судопроизводстве, принятый 20 апреля 2017 г. VIII Всероссийским съездом адвокатов, содержит минимальные требования к деятельности адвоката, осуществляющего защиту по уголовному делу. Вместе с тем иные стандарты оказания квалифицированной юридической помощи не утверждены.

Аудитор приходит к выводу об отсутствии требований к уровню предоставляемой квалифицированной юридической помощи, что не позволяет признавать деятельность адвоката качественной. Для решения этой проблемы предлагается законодательно урегулировать ряд вопросов: определить понятие «квалифицированная юридическая помощь»; проводить аттестацию адвоката в целях подтверждения его квалификации при осуществлении им адвокатской деятельности; установить требования к специализации при оказании адвокатом квалифицированной юридической помощи; установить инструменты оценки деятельности адвоката по оказанию им квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, СП РФ считает необходимым рекомендовать ФПА РФ разработать и утвердить обязательные для всех адвокатов стандарты оказания квалифицированной юридической помощи, предусмотренные подп. 2.1 п. 2 ст. 36 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре).

По мнению ФПА РФ, вывод аудитора об отсутствии инструментов и механизмов контроля за надлежащим оказанием адвокатами квалифицированной юридической помощи конституционно несостоятелен, а также противоречит нормам применимого права, регулирующего адвокатскую деятельность. «Фактически указанные выводы и основанные на них предложения направлены на ревизию основ конституционного устройства правосудия, что не отнесено к полномочиям Счетной палаты РФ в соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”», – говорится в ответе ФПА РФ.

Реализация гарантированного ст. 48 Конституции РФ права на квалифицированную юридическую помощь, которая в предусмотренных законом случаях оказывается бесплатно, не может рассматриваться как услуга, оказываемая по заказу государственных органов, качество которой контролируется заказчиком, подчеркивает ФПА РФ.

Федеральная палата адвокатов РФ также приводит доводы, подтверждающие нормативное закрепление механизма оценки надлежащего исполнения адвокатом профессиональных обязанностей, который обеспечивает соблюдение необходимого баланса конституционно значимых ценностей и отвечает конституционным и международно-правовым стандартам справедливого правосудия. При этом инструменты такой оценки, в силу специфики деятельности, не могут быть строго формализованы и реализуются через профессионально-экспертное мнение специально предусмотренного законом органа – квалификационной комиссии адвокатской палаты.

Оценка производится на предмет соответствия работы адвоката требованиям Закона, Кодекса профессиональной этики адвоката и Стандарта осуществления адвокатом защиты в уголовном судопроизводстве. Таким образом, вывод и рекомендации, изложенные в Отчете, в этой части прямо противоречат применимым нормам правового регулирования адвокатской деятельности, считают в ФПА РФ.

Также, по мнению ФПА РФ, не основан на законе и вывод Татьяны Блиновой об отсутствии механизмов подтверждения надлежащей квалификации адвокатов и необходимости проведения их аттестации в целях такого подтверждения. «Законом установлены требования о присвоении статуса адвоката только по результатам сдачи квалификационного экзамена, об обязанности повышения квалификации на регулярной основе и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом профессиональных обязанностей. Введение аттестации как одной из форм внешнего контроля также способно нарушить баланс значимых конституционных ценностей», – отмечается в обращении ФПА.

ФПА РФ обращает внимание, что Конституционный Суд РФ в ряде своих решений указал на то, что законодатель в полном соответствии с имеющимися у него полномочиями установил исключительную компетенцию адвокатского сообщества в контроле за должным уровнем квалификации адвокатов. По мнению Конституционного Суда РФ, в Законе об адвокатуре установлены критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих юридическую помощь.

Таким образом, предложения о введении аттестации также направлены на ревизию конституционных основ регулирования адвокатской деятельности и представляют собой вторжение в принципы независимости, самоуправления и корпоративности адвокатуры как соотправителя правосудия, убеждены в ФПА РФ.

Статистические данные интерпретированы неверно

Аудитор СП РФ также исследовала данные ФПА РФ о привлечении в 2016–2018 гг. адвокатов к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей при осуществлении защиты по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда. В ходе анализа этих данных было выявлено значительное количество жалоб на адвокатов и фактов привлечения их к ответственности, что, как следует из Отчета, может свидетельствовать о низком уровне предоставляемой адвокатами квалифицированной юридической помощи.

В свою очередь ФПА РФ считает такие выводы необоснованными, поскольку они базируются на произвольной, недостаточно корректной интерпретации и недопустимых обобщениях статистических данных о результатах рассмотрения дисциплинарных производств.

ФПА РФ отмечает, что использованные в Отчете аудитора данные свидетельствуют об эффективности контроля, осуществляемого в рамках дисциплинарного производства, и не дают оснований для вывода о ненадлежащем качестве оказания квалифицированной юридической помощи в целом. Кроме того, аудитором использованы обобщенные данные о решениях, которыми были установлены нарушения норм закона, Кодекса профессиональной этики адвоката и решений органов адвокатского самоуправления. Между тем необходимость учета поводов и оснований привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности в значительной мере предопределяет выводы о качестве юридической помощи.

Значительное количество обращений в дисциплинарные органы адвокатского сообщества с жалобами на действия адвоката представляют собой злоупотребление правом подозреваемым (обвиняемым, подсудимым) в целях искусственного создания ситуации нарушения права на защиту, не отражающее действительное качество оказанной юридической помощи. «Ненадлежащее качество квалифицированной юридической помощи лишь в незначительном количестве случаев из приведенных в Отчете явилось основанием привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности, что не позволяет сделать обоснованное предположение о низком качестве такой помощи адвокатами по назначению вообще», – разъясняет ФПА РФ.

Проводя анализ использования средств федерального бюджета, предусматриваемых на выплаты адвокатам по назначению суда, аудитор делает вывод о том, что денежные средства, полученные адвокатами на счета физических лиц, не были учтены ими при определении налогооблагаемой базы.

В Отчете есть ссылка на абз. 2 п. 29 Положения о возмещении процессуальных издержек, в котором определено, что денежные суммы, причитающиеся адвокату, участвующему в деле по назначению дознавателя, следователя или суда, перечисляются на текущий (расчетный) счет адвокатского образования.

При этом аудитор приводит факты перечисления вознаграждения не на расчетные счета адвокатских образований, а на личные банковские счета 2718 адвокатов.

Данные факты, по мнению аудитора, привели к занижению налоговой базы для исчисления налога на доходы физических лиц и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также к сокрытию реальных сведений о доходах от адвокатских палат субъектов РФ.

«Эти выводы сделаны путем экстраполяции результатов налоговой проверки ничтожно малого количества адвокатов на все адвокатское сообщество России. Такой подход сложно назвать обоснованным», – возразили в ФПА.

Также в отзыве ФПА РФ отмечается, что имевшие место в 2016–2017 гг. нарушения, связанные с перечислением денежных средств на счета физических лиц, устранены и в настоящий момент не носят массового характера. Они рассматриваются дисциплинарными органами адвокатских палат в качестве основания для привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности. В связи с этим значительное количество мероприятий, направленных на изменение регулирования и контроля перечисления денежных средств на счета адвокатов как физических лиц, представляется избыточным.

Принимая во внимание приведенные выше замечания и иные доводы, отражающие специфику организации адвокатуры, не учтенные аудитором при подготовке Отчета, а также признавая исключительную важность анализа для принятия решений управленческого характера, ФПА РФ заявила о необходимости организовать дополнительное обсуждение Отчета с участием представителей Федеральной палаты адвокатов РФ с целью его последующей корректировки.

Отчет требует корректировки

Комментируя ситуацию по просьбе пресс-службы ФПА РФ, вице-президент ФПА РФ Михаил Толчеев отметил, что жесткая и эмоциональная реакция адвокатского сообщества на Отчет аудитора СП РФ Татьяны Блиновой в значительной мере стала результатом не столько самого Отчета, сколько стиля его обнародования и последующего освещения средствами массовой информации. «В отличие от остальных опубликованных на сайте ведомства отчетов, исследование расходов на оплату труда адвокатов анонсировано в негативно-оценочном стиле с использованием неприемлемых для сообщества выражений, типа “государственный адвокат”. Кроме того, Отчет содержит оценки ненадлежащего исполнения адвокатурой возложенных на нее функций», – заметил вице-президент ФПА РФ.

Вместе с тем Михаил Толчеев признал, что в самом Отчете раскрыто немало проблем, на необходимость устранения которых неоднократно указывала адвокатура. Это и непрозрачность системы перечисления средств на оплату труда адвокатов, и недопустимые задержки оплаты, и необоснованные отказы, которые потенциально ведут к дополнительным бюджетным расходам.

По словам вице-президента ФПА РФ, основные претензии к адвокатуре базируются на недостаточном понимании специфики адвокатской деятельности. Так, предполагая низкий уровень оказываемой юридической помощи, аудитор ссылается на статистику привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности. Однако не учтено, что качество юридической помощи составляет лишь незначительную часть претензий в этих дисциплинарных производствах.

«Претензии же о нецелевом расходовании бюджетных средств в этих ситуациях должны предъявляться не к адвокату, а к судьям и следователям, принимающим необоснованные решения», – пояснил Михаил Толчеев. В качестве примеров таких решений он привел случаи, когда для участия в деле привлекается адвокат по назначению при наличии адвоката по соглашению, то есть, когда речь идет о так называемой двойной защите. Встречаются и ситуации необоснованной замены адвоката на другого по решению следователя или судьи, не желающих учитывать занятость адвоката в других процессах, что влечет бюджетные расходы на вхождение нового адвоката, который, в частности, изучает материалы дела, проводит консультации с подзащитным.

«Поэтому в своем отзыве Федеральная палата адвокатов предлагает рассматривать Отчет как предварительный и требующий корректировки с учетом консультаций с экспертами ФПА РФ и дополнительного анализа данных, который принимает во внимание специфику адвокатской деятельности», – заключил Михаил Толчеев.

Анна Стороженко

С полными текстами обращения ФПА РФ можно ознакомиться ниже.

Отзыв председателю Счетной палаты РФ Алексею Кудрину

Отзыв аудитору Татьяне Блиновой