Счетная палата Российской Федерации
Аудитору Блиновой Т.В.
Уважаемая Татьяна Викторовна!
В Федеральной палате адвокатов Российской Федерации рассмотрен Ваш отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ использования средств федерального бюджета, предусматриваемых на оплату труда адвокатов, участвующих в качестве защитника в уголовном процессе по назначению суда, в 2016–2018 годах и текущем периоде 2019 года» (далее – Отчет).
Считаем, что изложенные в Отчете выводы о ненадлежащем качестве оказываемой адвокатами по назначению юридической помощи, отсутствии инструментов контроля и необходимости аттестации адвокатов основаны на неверном толковании в его системном единстве нормативного регулирования адвокатской деятельности как части публичной функции по отправлению правосудия. Кроме того, эти выводы основаны на неверной интерпретации использованных статистических данных.
С учетом изложенных ниже доводов Федеральная палата адвокатов Российской Федерации просит провести коллегиальное обсуждение результатов проведенного анализа с участием ФПА РФ для последующей корректировки Отчета с учетом специфики нормативной регламентации адвокатской деятельности и конституционной функции отправления правосудия.
1. НОРМАТИВНАЯ НЕОБОСНОВАННОСТЬ ВЫВОДОВ
1.1. Вывод об отсутствии инструментов и механизмов контроля за надлежащим оказанием адвокатами квалифицированной юридической помощи конституционно несостоятелен и противоречит нормам применимого права, регулирующего адвокатскую деятельность. Фактически указанные выводы и основанные на них предложения направлены на ревизию основ конституционного устройства правосудия, что не отнесено к полномочиям Счетной палаты РФ в соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Реализация гарантированного статьей 48 Конституции РФ права на квалифицированную юридическую помощь, которая в предусмотренных законом случаях оказывается бесплатно, не может рассматриваться как услуга, оказываемая по заказу государственных органов, качество которой контролируется заказчиком.
Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) указал на то, что адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляют деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи как это вытекает из ст. 45 (ч. 1) и 48 (ч. 1) Конституции Российской Федерации[1].
Признавая необходимость осуществления контроля за реализацией указанных публичных функций, КС РФ указал, что организация такого контроля требует учета того, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов (п. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»).
С учетом необходимости обеспечения баланса реализации публичных функций по осуществлению правоприменительной деятельности судом и органами государственного обвинения с одной стороны и правом на квалифицированную юридическую помощь, оказываемую независимым профессиональным советником по правовым вопросам, нормативно закреплен механизм оценки качества работы адвоката. Такая оценка, являющаяся по сути вмешательством в деятельность независимого участника судопроизводства, может осуществляться исключительно в рамках процедуры дисциплинарного производства[2].
В силу взаимосвязанных положений п. 2 ст. 17, подп. 9 п. 3 и абз. 2 п. 7 ст. 31, п. 3 и 7 ст. 33 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» органом, уполномоченным рассматривать жалобы на действия (бездействие) адвокатов, является адвокатская палата субъекта Российской Федерации в лице квалификационной комиссии, к полномочиям которой относится дача заключения о наличии или об отсутствии в действиях (бездействии) адвоката нарушений норм Кодекса профессиональной этики адвоката, о неисполнении или ненадлежащем исполнении им своих обязанностей; при наличии допустимого повода президент адвокатской палаты возбуждает дисциплинарное производство, а совет адвокатской палаты рассматривает жалобы на действия (бездействие) адвокатов с учетом соответствующего заключения квалификационной комиссии[3].
Такое регулирование, устанавливающее основания, поводы и порядок привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности и определяющее полномочия органов адвокатского сообщества, в том числе президента адвокатской палаты, в дисциплинарном производстве, основано на учете особого публично-правового статуса адвокатуры[4] и принципов деятельности данного института гражданского общества – законность, независимость, самоуправление, корпоративность и равноправие адвокатов (п. 1 и 2 ст. 3 названного Федерального закона).
Таким образом, нормативно закреплен механизм оценки надлежащего исполнения адвокатом профессиональных обязанностей, обеспечивающий соблюдение необходимого баланса конституционно значимых ценностей, отвечающий конституционным и международноправовым стандартам справедливого правосудия. При этом инструменты такой оценки, в силу специфики деятельности, не могут быть строго формализованы и реализуются через профессиональноэкспертное мнение специально предусмотренного законом органа – квалификационной комиссии адвокатской палаты.
Оценка производится на предмет соответствия работы адвоката требованиям Закона, Кодекса профессиональной этики адвоката и Стандарта осуществления адвокатом защиты в уголовном судопроизводстве, утвержденного 20 апреля 2017 г. VIII Всероссийским съездом адвокатов.
С учетом изложенного, вывод и рекомендации, изложенные в Отчете, в этой части прямо противоречат применимым нормам правового регулирования адвокатской деятельности.
1.2. Не основан на законе вывод об отсутствии механизмов подтверждения надлежащей квалификации адвокатов и необходимости проведения их аттестации в целях такого подтверждения. Законом установлены требования о присвоении статуса адвоката только по результатам сдачи квалификационного экзамена, об обязанности повышения квалификации на регулярной основе и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом профессиональных обязанностей. Введение аттестации как одной из форм внешнего контроля также способно нарушить баланс значимых конституционных ценностей.
С учетом рассмотренных выше особенностей организации адвокатуры как независимой части системы отправления правосудия нормативно определен механизм обеспечения соответствия адвоката предъявляемым квалификационным требованиям. Условно его можно подразделить на три составляющие: входящий контроль, обязанность повышения квалификации и последующий контроль.
В соответствии с п. 3 ст. 9 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» решение о присвоении статуса адвоката принимает квалификационная комиссия адвокатской палаты субъекта Российской Федерации после сдачи лицом, претендующим на приобретение статуса адвоката, квалификационного экзамена.
В соответствии с подп. 3 п. ст. 7 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокат обязан постоянно совершенствовать свои знания самостоятельно и повышать свой профессиональный уровень в порядке, установленном Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации и адвокатскими палатами субъектов Российской Федерации. IX Всероссийским съездом адвокатов 18 апреля 2019 г. утвержден Стандарт профессионального обучения и повышения профессионального уровня адвокатов и стажеров адвокатов. Выполнение указанных требований отнесено к профессиональным обязанностям адвоката.
В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей адвокат несет ответственность, предусмотренную настоящим законом и Кодексом профессиональной этики адвоката. К таким нарушениям относится как ненадлежащее качество оказываемой адвокатом помощи, так и неисполнение обязанности по повышению квалификации в предусмотренном объеме.
При этом входящий и последующий контроль за надлежащим исполнением профессиональных обязанностей адвоката осуществляется квалификационными комиссиями, в состав которых входят представители судебных, законодательных органов, а также органов Министерства юстиции.
Конституционный Суд РФ в ряде своих решений указал на то, что законодатель в полном соответствии с имеющимися у него полномочиями установил исключительную компетенцию адвокатского сообщества в контроле за должным уровнем квалификации адвокатов[5]. По мнению Конституционного Суда РФ, в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» установлены критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих юридическую помощь[6].
С учетом изложенного, предложения о введении аттестации также направлены на ревизию конституционных основ регулирования адвокатской деятельности и представляют собой вторжение в принципы независимости, самоуправления и корпоративности адвокатуры как соотправителя правосудия.
2. НЕВЕРНАЯ ИНТЕРПРЕТАЦИЯ СТАТИСТИЧЕСКИХ ДАННЫХ
2.1. Произвольная, недостаточно корректная интерпретация и недопустимые обобщения статистических данных о результатах рассмотрения дисциплинарных производств привели к необоснованным выводам о низком качестве квалифицированной юридической помощи, оказываемой адвокатами по назначению.
Прежде всего, следует отметить, что использованные в Отчете данные свидетельствуют об эффективности контроля, осуществляемого в рамках дисциплинарного производства и не дают оснований для вывода о ненадлежащем качестве оказания квалифицированной юридической помощи в целом.
Кроме того, в Отчете использованы обобщенные данные о решениях, которыми были установлены нарушения норм закона, Кодекса профессиональной этики адвоката и решений органов адвокатского сообщества. Между тем необходимость учета поводов и оснований привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности в значительной мере предопределяет выводы о качестве юридической помощи.
Значительная часть дисциплинарных производств возбуждается на основании представлений вице-президента палаты, жалоб адвокатов, сообщений судьи, рассматривающего дело, представлении управлений Министерства юстиции. В этих случаях речь идет не о качестве оказанной адвокатом по назначению помощи, а о возможных нарушениях им этических требований, предъявляемых к адвокату, и его обязанностей по отношению к следствию, суду, коллегам, в том числе при исполнении обязанностей по участию в субсидируемой юридической помощи.
Другую значительную часть дисциплинарных производств составляют нарушения этических требований, явившиеся результатом исполнения адвокатом необоснованных решений органов следствия или суда о назначении адвоката. Так называемые ситуации с двойной защитой – необоснованное назначение адвоката с оплатой его работы за счет бюджета при наличии у подозреваемого (обвиняемого, подсудимого) адвоката по соглашению, ситуации с необоснованными заменами адвокатов, влекущие бюджетные затраты на изучение вновь назначенным адвокатом материалов дела и подготовки к процессуальным действиям.
Указанные ситуации, если и могут теоретически служить основанием для претензий относительно нецелевого использования бюджетных средств, то, во-первых, их адресатом является процессуально ответственное лицо, принявшее такое решение, а во-вторых, претензии подобного рода к адвокату никак не могут свидетельствовать о ненадлежащем качестве его работы.
Значительное количество обращений в дисциплинарные органы адвокатского сообщества с жалобами на действия адвоката представляют собой злоупотребление правом подозреваемым (обвиняемым, подсудимым) в целях искусственного создания ситуации нарушения права на защиту, не отражающее действительное качество оказанной юридической помощи.
Ненадлежащее качество квалифицированной юридической помощи лишь в незначительном количестве случаев из приведенных в Отчете явилось основанием привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности, что не позволяет сделать обоснованное предположение о низком качестве такой помощи адвокатами по назначению вообще.
Указанные обстоятельства представляют собой специфику адвокатской деятельности и отправления правосудия по уголовным делам, включая их расследование.
Изложенные в Отчете выводы о том, что денежные средства, полученные адвокатами на счета физических лиц, не были учтены ими при определении налогооблагаемой базы, носят предположительный характер и не основаны на каких-либо действительных данных.
Эти выводы сделаны путем экстраполяции результатов налоговой проверки ничтожно малого количества адвокатов на все адвокатское сообщество России. Такой подход сложно назвать обоснованным.
Необходимо также отметить, что имевшие место в 2016–2017 гг. нарушения, связанные с перечислением денежных средств на счета физических лиц, устранены и в настоящий момент не носят массового характера, рассматриваются дисциплинарными органами адвокатских палат в качестве основания для привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности.
С учетом изложенного, значительное количество мероприятий, направленных на изменение регулирования и контроля перечисления денежных средств на счета адвокатов как физических лиц, представляется избыточным.
Все указанные обстоятельства представляют собой специфику адвокатской деятельности и отправления правосудия по уголовным делам, включая их расследование. Федеральная палата адвокатов РФ готова оказать содействие в уточнении данных и проведении более подробного анализа с целью получения максимально достоверных выводов.
Принимая во внимание приведенные выше замечания и иные доводы, отражающие специфику организации· адвокатуры, не учтенные при подготовке Отчета, а также признавая исключительную важность анализа для принятия решений управленческого характера, считаем необходимым организовать дополнительное обсуждение Отчета с участием представителей Федеральной палаты адвокатов РФ с целью его последующей корректировки.
Президент ФПА РФ
Ю.С. Пилипенко
[1] Постановление КС РФ от 23 декабря 1999 г. № 8-П.
[2] Определение КС РФ от 1 июня 2010 г. № 782-0-0.
[3] Определение КС РФ от 30 января 2020 г. № 34-0.
[4] Постановления КС РФ от 23 декабря 1999 г. № 18-П и от 18 июля 2019 г. № 29-П.
[5] Определение КС РФ от 1 июня 2010 г. № 782-0-0.
[6] Определение КС РФ от 5 февраля 2009 г. № 277-0-0.
