Правовая позиция Федеральной палаты адвокатов РФ О проекте федерального закона № 1039149-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности»
Председателю
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации
С.Е. Нарышкину
Глубокоуважаемый Сергей Евгеньевич!
В Федеральной палате адвокатов Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона № 1039149-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности», внесенный депутатом Государственной Думы И.А. Яровой и членом Совета Федерации В.А. Озеровым.
Данный законопроект предполагает внесение изменений в Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146), Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681), Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3418), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1), Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031), Федеральный закон от 30 июня 2003 г. № 87-ФЗ «О транспортно-экспедиционной деятельности» (СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2701), Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895), Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (СЗ РФ. 2004. № 31), Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029), Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации (СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3448).
Разработку законодательных мер, направленных на противодействие терроризму и обеспечение общественной безопасности, считаем весьма важной и актуальной задачей. Это, в свою очередь, обусловливает необходимость комплексного и взвешенного подхода к планированию и реализации указанных мер.
Представленный законопроект содержит ряд положений, которые вызывают критические оценки.
1. Прежде всего, замечания касаются общего подхода субъектов законодательной инициативы к формированию и внесению законопроекта в части исполнения формально-юридических требований.
1.1. Законопроект внесен на основании ч. 1 ст. 104 Конституции РФ и ст. 103–104 Постановления Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (с послед. изм. и доп.) (далее – Постановление «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ».
В соответствии со ст. 105 Постановления «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ», при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы, в числе прочих документов, должна быть представлена «пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта» (п. 1, подп. «а», ст. 105 Постановления).
В представленных материалах содержится «Пояснительная записка к проекту федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности” (1 лист). Однако данный документ не содержит ни концепции законопроекта, ни мотивированного обоснования необходимости принятия или одобрения законопроекта.
В пояснительной записке содержится общая информация о предлагаемых изменениях в законодательные акты. В качестве мотивировки содержится лишь фраза: «Предлагаемые законопроектом изменения позволят обеспечить реализацию дополнительных мер по защите гражданина и общества от терроризма, а также будут способствовать упреждению указанных преступлений» (вероятно, в тексте опечатка – возможно, имелось в виду «предупреждению» указанных преступлений).
Какие-либо обоснования указанного утверждения в документе отсутствуют.
Пояснительная записка, таким образом, как по своей форме, так и по своему содержанию имеет характер сопроводительного письма к законопроектным материалам, но не является концепцией законопроекта.
1.2. Представляется, что пояснительная записка к законопроекту в части «изложения концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированного обоснования необходимости принятия или одобрения законопроекта», должна содержать как общую характеристику состояния правового регулирования, так и анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических и иных исследований[1].
В противном случае, провести анализ предлагаемых законодательных изменений и сделать обоснованные выводы о степени целесообразности таких изменений, представляется, по меньшей мере, затруднительно.
1.3. Полагаем, что исполнение законодательного требования Постановления «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» о необходимости при внесении законопроекта представлять ряд документов, в числе которых «пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта», важно не только с точки зрения соблюдения формально-юридических требований, но и исходя из социальной значимости инициируемых законодательных изменений, а также, учитывая тот факт, что речь идет о целом комплексе законодательных актов Российской Федерации, в которые такие изменения предлагается внести.
2. Отдельные замечания к предложенному законопроекту касаются его сущностного содержания.
2.1. Законопроектом предлагается изменить статью 22 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031), дополнив данную статью пунктом 2 следующего содержания: «Решение о приобретении гражданства Российской Федерации подлежит отмене в связи с осуждением лица к наказанию по приговору суда, вступившему в законную силу, за совершение хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 205–206, 208, 211, 277–282 прим. 4, 360 и 361 Уголовного кодекса Российской Федерации, за исключением случаев, если такое лицо не имеет иного гражданства или гарантий на его приобретение».
В соответствии с п. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации, «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его». Аналогичная норма содержится в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (п. 4 ст. 4 Закона).
Предлагаемая в законопроекте «отмена решения о приобретении гражданства Российской Федерации» является не чем иным, как лишением лица гражданства и, соответственно, противоречит конституционному положению.
2.2. Авторы законопроекта предлагают пункт 1 статьи 64 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895) изложить в следующей редакции: «1. Операторы связи обязаны хранить на территории Российской Федерации в течение трех лет информацию о фактах приема, передачи, доставки и (или) обработки голосовой информации и текстовых сообщений, включая их содержание, а также изображения, звуки или иные сообщения пользователей услугами связи и предоставлять уполномоченным государственным органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, указанную информацию, информацию о пользователях услугами связи и об оказанных им услугах связи и иную информацию, необходимую для выполнения возложенных на эти органы задач, в случаях, установленных федеральными законами».
Также предлагается изменить часть 3 статьи 10.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации (СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3448), дополнив ее после слов «пользователей сети “Интернет”» словами «включая их содержание» и слова «шести месяцев» заменить словами «трех лет».
Реализация предложенного изменения повлечет необходимость операторов связи хранить значительные по объему информационные массивы. В связи с этим принятию законодательных изменений должен предшествовать анализ правовых, технических (технологических), экономических и социальных аспектов реализации законопроекта. В частности, анализ:
– технической возможности реализации соответствующих мер операторами связи с учетом низкого уровня импортозамещения в области производства оборудования связи и, как следствие, увеличения экономической зависимости от западных технологий и оборудования;
– необходимых (предполагаемых) расходов операторов для исполнения предлагаемого положения закона и возможного экономического риска ухода с рынка связи отдельных операторов связи, не способных по своим финансовым и техническим возможностям обеспечить выполнение требований закона, и, как следствие, риски возможной монополизации рынка услуг связи;
– предполагаемого увеличения стоимости услуг связи для пользователей связи;
– целесообразности дублирования информации, содержащейся у операторов связи, и ряд других аспектов.
Вместе с тем наиболее важным представляется правовой аспект. Реализация рассматриваемых положений законопроекта предполагает создание глобальной национальной базы данных, содержащей информацию о частной жизни большей части граждан Российской Федерации. При формировании соответствующего законопроекта, в целях соблюдения конституционного права на неприкосновенность частной жизни и, в частности тайны связи, следует провести анализ рисков незаконного получения третьими лицами соответствующей информации, а также выработки правовых механизмов предупреждения подобных негативных последствий.
Пояснительная записка к законопроекту, как отмечалось выше, не содержит соответствующего анализа и необходимых выводов.
2.3. Законопроектом предполагается внести изменения в ст. 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029). В соответствии с законопроектом лицо, которому в установленном порядке объявлено официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения хотя бы одного из преступлений террористической направленности, а равно имеющим неснятую или непогашенную судимость за совершение сопряженных с осуществлением террористической деятельности преступлений и (или) преступлений экстремистской направленности, – «в течение пяти лет со дня объявления ему официального предостережения» может быть ограничено право на выезд из Российской Федерации.
Согласно ст. 13.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»: «В целях предупреждения совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о действиях физического лица, создающих условия для совершения указанных преступлений, и при отсутствии оснований для его привлечения к уголовной ответственности органы федеральной службы безопасности, предварительно уведомив об этом прокурора, могут объявлять этому лицу обязательное для исполнения официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения таких преступлений».
Обратим внимание на то, что данная мера применяется как превентивная и в условиях, когда отсутствуют правовые основания для привлечения лица к уголовной ответственности. Таким образом, в случае принятия предлагаемого законопроекта, уголовно-преследуемое лицо, все процессуальные действия и сроки в отношении которого регламентируются нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерацией, является в большей степени защищенным, нежели то лицо, в отношении которого «отсутствуют основания для его привлечения к уголовной ответственности».
Представляется, что ограничение права на передвижение, равно как и ограничение права на въезд и выезд из Российской Федерации, осуществляемое в связи с совершением преступлений, либо с целью предупреждения преступлений, должно осуществляться на основе специальных норм. В частности, норм, связанных с регламентацией уголовно-процессуальной деятельности, – Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. В противном случае, мы имеем дело с созданием некоего нового института мер пресечения, функционирующим во внепроцессуальном (УПК РФ) порядке.
В пояснительной записке, наряду с прочими, отсутствует и обоснование предлагаемого пятилетнего срока ограничения права на выезд из Российской Федерации.
На основании изложенного просим Вас, уважаемый Сергей Евгеньевич, довести позицию Федеральной палаты адвокатов РФ до сведения депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации для возможного учета мнения профессионального сообщества при принятии решения по данному законопроекту.
Президент ФПА РФ
Ю.С. Пилипенко
[1] Что касается требований, предъявляемых к Концепции федеральных законов РФ, то таковые содержатся, в частности, в «Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов» (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576) (с изменениями и дополнениями от 20 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г., 17 марта, 30 апреля 2009 г., 20 февраля 2010 г., 7 июля 2011 г., 18 сентября, 27 ноября 2013 г., 13 марта 2015 г.).