Прогресс или огромная ошибка?

Сергей Иванов

Президент АП Вологодской области

Семь раз отмерь – один раз отрежь

Предложение Минюста России, прозвучавшее в начале мая 2021 г., о создании во всех регионах страны государственных юридических бюро, сотрудники которых будут оказывать бесплатную юридическую помощь гражданам, не может быть поддержано адвокатским сообществом, поскольку такая «реформа» может повлечь серьезные негативные последствия для граждан Российской Федерации, которые будут более значительными, чем предполагаемые полезные позитивные изменения в области соблюдения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Это нововведение, безусловно, затронет адвокатуру и может привести к разрушению слаженного механизма, который формировался многими десятилетиями в непростых общественно-политических и экономических условиях и содержит проверенные практикой стандарты и традиции, позволяющие эффективно защищать права и свободы граждан, в том числе и в сфере оказания бесплатной юридической помощи (далее – БЮП). Это новшество Минюста России может негативно сказаться и на эффективности отправления правосудия, особенно в глубинке.

Руководители общественных объединений адвокатов выразили обеспокоенность по поводу инициативы Минюста России по созданию во всех регионах страны государственных юридических бюро, которые предполагается наделить функциями основного участника и координатора системы БЮП, оказываемой гражданам. Адвокаты обращают внимание на то, что, как показывает практика, они, руководствуясь положениями действующего Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и используя сложившуюся за почти двадцать лет его действия инфраструктуру, финансируемую исключительно за счет их обязательных отчислений, успешно оказывают гражданам юридическую помощь как по назначению органов предварительного расследования и суда в уголовном судопроизводстве, так и по другим категориям дел в рамках созданной системы БЮП.

Достаточно глубокий анализ вопроса о создании системы государственных юридических бюро, а также исторический экскурс по вопросам оказания адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам сделаны вице-президентом Федеральной палаты адвокатов РФ Геннадием Константиновичем Шаровым в статье, опубликованной на сайте ФПА РФ в разделе «Полемика».

Думаю, необходимо продолжить обсуждение этой серьезной темы оказания БЮП гражданам на страницах нашего общекорпоративного сайта. При этом немаловажное значение имеет мнение представителей адвокатских палат по всем этим вопросам, поскольку все они задействованы в государственной системе оказания БЮП. Особенно интересна позиция тех адвокатских палат, которые не понаслышке знают о работе созданных в их регионах государственных юридических бюро. Дабы предостеречь Минюст России о наступлении возможных негативных последствий для всей российской адвокатуры и, безусловно, для граждан.

В этой статье мне хотелось бы высказать несколько позиций, которые однозначно будут свидетельствовать о нецелесообразности подобного эксперимента Минюста.

Взвесить все за и против

Чтобы решиться на такую реформу, полагаю, Министерству юстиции РФ необходимо взвесить все за и против, заслушать мнение непосредственных участников государственной системы оказания БЮП и, конечно же, адвокатов. Тем более что имеется многолетняя практика деятельности госюрбюро в отдельных регионах России и ее надо тоже учитывать.

К сожалению, активного обсуждения этой темы с участниками системы оказания БЮП гражданам Минюст России, по-видимому, не планирует. Этот вывод можно сделать исходя из позиции, публично озвученной министром юстиции РФ К.А. Чуйченко Президенту РФ В.В. Путину.

Но, несмотря на это, мы можем использовать иные площадки для выражения своей позиции относительно инициатив Минюста: конференции, круглые столы, выступления в средствах массовой информации, публикации на сайте ФПА РФ и адвокатских палат и т.д.

Предстоящая ежегодная конференция «Адвокатура. Государство. Общество», организуемая Федеральной палатой адвокатов РФ, где планируется участие представителей всех адвокатских палат субъектов РФ, позволит нам очно обсудить все эти важные для адвокатуры и граждан РФ вопросы и принять обращение к Президенту РФ В.В. Путину с просьбой о прекращении скоропалительных экспериментов Минюста России по созданию государственных юридических бюро во всех субъектах РФ. Уже сейчас очевидно, что эти эксперименты будут иметь негативные последствия.

В глубинке не хватит защитников

Что же не учитывает Министерство юстиции РФ, планируя такие нововведения:

1. Возможное сокращение численности адвокатов в сельских районах субъектов РФ как следствие того, что, надо полагать, госюрбюро будут пополняться и за счет адвокатских кадров.

Статистика показывает, что численный состав адвокатов растет в основном только в крупных городах России. В глубинке же ситуация не столь оптимистичная. Несмотря на то что количество дознавателей, следователей и судей значительно увеличилось, а также возрос объем дел, находящихся в производстве вышеуказанных органов, количество адвокатов в районах остается практически на уровне периода создания адвокатских палат, т.е. 2002 г. Стало не редкостью, что в «глубинке» в производстве органов предварительного следствия и суда появляются многоэпизодные, групповые дела, требующие длительного временного периода их расследования и рассмотрения судом. Соответственно, каждый подозреваемый и обвиняемый должен быть обеспечен защитником. А поскольку защитников, практикующих в том или ином сельском административном районе региона, недостаточно, адвокатская палата вынуждена направлять адвокатов в командировки для участия в деле в качестве защитников из крупных городов.

Ошибочно думать, что обеспечение защитой подозреваемых, обвиняемых по уголовным делам по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда – это проблема только адвокатуры. Государство в лице его органов должно создать надлежащие условия для осуществления адвокатами конституционных функций по оказанию гражданам квалифицированной юридической помощи.

Отток адвокатов в регионах из адвокатуры, который возможен в связи с их переходом на работу в госюрбюро, негативно отразится на функционировании правоохранительных и судебных органов и, безусловно, адвокатуры.

2. Работники госюрбюро не смогут обеспечить конфиденциальность сведений, полученных ими от доверителей в ходе оказания БЮП. Сохранение конфиденциальной информации, полученной от доверителей в ходе оказания юридической помощи, – важнейший принцип деятельности юристов, а для адвокатов это еще и законодательно установленная обязанность хранить адвокатскую тайну.

Что же касается сотрудников госюрбюро, то, во-первых, их обязанность по сохранению сведений, полученных от доверителей в ходе оказания им БЮП, должна быть провозглашена федеральным законом, а не только кодексом профессиональной этики сотрудника государственного юридического бюро.

Во-вторых, должна быть законодательно предусмотрена ответственность сотрудников госюрбюро за разглашение сведений, полученных от доверителей в ходе оказания бесплатной юридической помощи.

В-третьих, должен быть определен перечень сведений, которые являются конфиденциальными и не подлежат разглашению, как это предусмотрено в Кодексе профессиональной этики адвоката.

В-четвертых, при введении, к примеру, дисциплинарной ответственности за разглашения вышеуказанных сведений сотрудником госюрбюро должен быть законодательно определен дисциплинарный орган, который вправе будет привлекать сотрудника госюрбюро к дисциплинарной ответственности и соответственно налагать на него те или иные виды взысканий за нарушения требований о сохранении конфиденциальности информации клиента.

В-пятых, должна быть законодательно предусмотрена процедура дисциплинарного производства и обжалования сотрудником госюрбюро решения дисциплинарного органа, наложившего на него то или иное взыскание.

Итак, целый клубок непростых вопросов, которые Минюст должен будет решить при таком нововведении.

Но при законодательном закреплении вышеуказанных требований к госюрбюро это уже будет государственная адвокатура, а печальный опыт создания государственной адвокатуры история России знает.

Печальный опыт из нашей истории

Геннадий Шаров в своей статье справедливо отметил: «…В 1917 г. СНК Декретом о суде № 1 вместе с судами упразднил и институт адвокатуры. В 1918–1922 гг. государство “в порядке эксперимента” возложило оказание юридической помощи на некие коллегии правозаступников, являвшиеся государственными структурами. Юридическую помощь, включая судебное представительство и защиту, в этих коллегиях оказывали юристы, являвшиеся госслужащими.

Неприемлемость выполнения функций независимых адвокатов государственными служащими проявилась быстро. Оказалось, что дело это для госслужащих весьма «взяткоемкое», с высоким уровнем «коррупционной составляющей». На скамью подсудимых садились целыми коллективами.

Еженедельник советской юстиции в 1922 г. (№ 6, с. 10–11) писал: «В условиях капиталистического окружения и полукапиталистического хозяйства не может существовать государственная адвокатура, ибо она в таком случае, бесспорно, проституировала бы. Более несчастного и более вредного, чем институт коллегии правозаступников, государственного учреждения наша история не знает. Даже подпольная адвокатура была несколько выше… необходима независимая от государственной власти защита».

После широкой и острой дискуссии в 1922 г. было найдено единственно верное, проверенное веками и опытом большинства стран решение, – государство делегировало адвокатуре хлопотное дело по оказанию юридической помощи в целях защиты прав и доступа к правосудию».

Раздутые штаты и опасность разглашения конфиденциальных сведений

Непонятно, какую цель преследует Минюст, планируя создать повсеместно в России госюрбюро, при наличии отлаженного механизма оказания бесплатной юридической помощи гражданам адвокатами. Тем более что адвокатура не является единственным участником государственной системы оказания БЮП.

Даже в случае законодательного урегулирования вышеприведенных вопросов в деятельности госюрбюро на практике соблюсти конфиденциальность сведений, сообщенных доверителем сотруднику госюрбюро в ходе оказания юридической помощи, будет затруднительно.

Финансирование госюрбюро по оказанию гражданам БЮП осуществляется за счет средств регионального и, возможно, в будущем – федерального бюджета. Соответственно уже данное обстоятельство предполагает достаточно большой штат органов, контролирующих расходование бюджетных средств, в том числе и направленных на оплату труда работников госюрбюро по оказанию юридической помощи. Это в том числе и финансовые органы, прокуратура и т.д.

Для того чтобы контролирующие органы могли убедиться, что юридическая помощь была оказана в соответствии с произведенной оплатой, они (органы) будут запрашивать правовые документы, составленные сотрудниками госюрбюро для граждан. Соответственно этим лицам будет доступно и содержание таких документов. Это недопустимо, поскольку у граждан не будет уверенности в том, что сведения, сообщенные ими работникам госюрбюро в ходе оказания юридической помощи, не будут разглашены третьим лицам.

Адвокатская тайна защищена Законом

Что касается адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам, то контролирующие государственные и иные органы ограничены в подобных правах Законом об адвокатуре, поскольку все сведения по оказанию юридической помощи отнесены законом к сведениям, составляющим адвокатскую тайну.

Статьей 8 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» установлено, что адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю.

Согласно подп. 5 п. 4 ст. 6 названного Федерального закона адвокат не вправе разглашать сведения, сообщенные ему доверителем в связи с оказанием последнему юридической помощи, без согласия доверителя.

В силу ст. 6 Кодекса профессиональной этики адвоката правила сохранения профессиональной тайны распространяются на:

– факт обращения к адвокату, включая имена и названия доверителей;

– все доказательства и документы, собранные адвокатом в ходе подготовки к делу;

– сведения, полученные адвокатом от доверителей;

– информацию о доверителе, ставшую известной адвокату в процессе оказания юридической помощи;

– содержание правовых советов, данных непосредственно доверителю или ему предназначенных;

– все адвокатское производство по делу;

– условия соглашения об оказании юридической помощи, включая денежные расчеты между адвокатом и доверителем;

– любые сведения, связанные с оказанием юридической помощи.

Учитывая вышеизложенное требование закона, обязывающего адвоката хранить адвокатскую тайну доверителя, вся документация по оказанию последнему юридической помощи должна храниться непосредственно у адвоката.

В п. 3 ст. 18 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указано, что истребование от адвокатов, а также от работников адвокатских образований, адвокатских палат или Федеральной палаты адвокатов сведений, связанных с оказанием юридической помощи по конкретным делам, не допускается.

Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. № 439-О говорится: «Согласно статье 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Как одно из наиболее значимых данное право провозглашается в международно-правовых актах (статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 5 и 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Государство, соответственно, обязано не только обеспечить подготовку квалифицированных юридических кадров и определить квалификационные требования в отношении лиц, оказывающих юридическую помощь, на что обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 января 1997 года № 2-П по делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, но и создать надлежащие условия гражданам для реализации этого конституционного права, а лицам, оказывающим юридическую помощь, в том числе адвокатам, – для эффективного осуществления их деятельности».

Одним из таких условий является обеспечение конфиденциальности информации, с получением и использованием которой сопряжено оказание юридической помощи, предполагающей по своей природе доверительность в отношениях между адвокатом и подзащитным, чему, в частности, служит институт адвокатской тайны, призванный защищать информацию, полученную адвокатом относительно доверителя или других лиц в связи с предоставлением юридических услуг. Эта информация подлежит защите и в силу конституционных положений, гарантирующих неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ) и тем самым исключающих возможность произвольного вмешательства в сферу индивидуальной автономии личности, утверждающих недопустимость разглашения сведений о частной жизни лица без его согласия и обусловливающих обязанность адвокатов и адвокатских образований хранить адвокатскую тайну и обязанность государства обеспечить ее в законодательстве и правоприменении.

Ограничения названных конституционных прав, сопряженные с отступлениями от адвокатской тайны, как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 14 мая 2003 г. № 8-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах», допустимы лишь при условии их адекватности и соразмерности конституционно значимым ценностям и могут быть оправданы лишь необходимостью обеспечения указанных в ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Поскольку адвокатская тайна подлежит обеспечению и защите не только в связи с производством по уголовному делу, но и в связи с реализацией своих полномочий адвокатом, участвующим в качестве представителя в конституционном, гражданском и административном производстве, а также оказывающим гражданам и юридическим лицам консультативную помощь, федеральный законодатель, реализуя свои дискреционные полномочия, вытекающие из ст. 71 (пункты “в”, “о”), 72 (пункт “л” ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, был вправе осуществить соответствующее регулирование не в отраслевом законодательстве, а в специальном законе, каковым является Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Данным Федеральным законом определяется понятие адвокатской тайны и устанавливаются гарантии ее сохранения, в частности в виде превентивного судебного контроля.

Таким образом, законодатель ввел прямой запрет на истребование подобных сведений у адвокатов, адвокатских образований и адвокатских палат любыми юридическими и физическими лицами, государственными органами.

Истребование подобной информации и, соответственно, документов у адвокатов в связи с оказанием юридической помощи гражданам, возможно лишь в случаях и в порядке, прямо предусмотренных законом.

Печальные выводы

Думаю, что руководители государственных юридических бюро будут обязаны предоставлять информацию и документы по запросам прокуратуры и других государственных органов в силу своей зависимости, связанной с оказанием работниками госюрбюро гражданам юридической помощи.

Поэтому конфиденциальная информация, которая будет предоставлена гражданами в ходе оказания им бесплатной юридической помощи работникам госюрбюро, останется практически незащищенной в нарушение ст. 23 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. 

* * *

В заключение напомнил бы авторам реформ, что разрушить действующую систему оказания бесплатной юридической помощи гражданам адвокатами очень просто, а вот создать нечто лучшее – намного труднее. Не случайно народная пословица гласит: «Семь раз отмерь – один раз отрежь».

Иван Казаков

Президент Адвокатской палаты Челябинской области

Обратимся к здравому смыслу

В настоящее время в Челябинской области органами юстиции, уполномоченными по правам человека и по правам ребенка инициировано обсуждение проблем оказания бесплатной юридической помощи (далее – БЮП) в рамках государственной системы БЮП и вопроса об организации такой помощи через государственные юридические бюро. Однако к участию в открытом разговоре не приглашаются представители адвокатского сообщества и делается акцент на якобы неэффективной работе адвокатов в данной государственной программе, с чем согласиться категорически нельзя[1].

За 10 лет действия Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Закон о БЮП) вскрылись требующие решения моменты, которые могли бы повлиять на доступность и эффективность БЮП. Впоследствии по инициативе Адвокатской палаты Челябинской области Законодательным собранием Челябинской области в соответствующий Закон Челябинской области были внесены изменения, в соответствии с которыми расширен перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.

По итогам 2019–2020 гг. Челябинская область вошла в число лидеров среди регионов России по основным показателям оказания БЮП.

Главной проблемой, снижающей эффективность действия Закона о БЮП, является отсутствие надлежащей информированности граждан, которые подпадают под действие госсистемы БЮП и могут пользоваться бесплатной юридической помощью. В соответствии с данным Законом обязанность информирования населения возложена на органы юстиции. Данная обязанность, к сожалению, органами юстиции не всегда исполняется на надлежащем уровне.

В качестве положительного опыта нами был предложен вариант взаимодействия адвокатов, участвующих в госсистеме БЮП, с органами социальной защиты населения (у них имеется информация о данной категории граждан), с помощью которых граждане, имеющие возможность пользоваться бесплатной юридической помощью, информируются о наличии у них такого права. Кроме того, было предложено организовать прием граждан для оказания БЮП в тех помещениях, где расположены органы социальной защиты.

При таком порядке оказания БЮП именно адвокаты будут заинтересованы в наибольшем охвате граждан, которым может быть предоставлена квалифицированная бесплатная юридическая помощь.

Оценка эффективности разных подходов к организации государственной системы БЮП

Сегодня наиболее активными участниками государственной системы БЮП являются адвокаты и государственные юридические бюро. Оценка эффективности разных подходов к организации государственной системы БЮП предполагает необходимость их сравнения по ряду критериев. Оценивать каждый из них следует исходя из интересов тех людей, которым должна предоставляться бесплатная юридическая помощь.

Предлагаемые нами рассуждения являются результатом полемики, развернувшейся в последние месяцы по вопросу о развитии системы государственных юридических бюро, контуры которой начинают проглядывать за выступлениями представителей Министерства юстиции РФ и его региональных управлений.

Критерии для сравнения двух вариантов государственной системы БЮП выбраны именно исходя из интересов людей, которым такая помощь должна оказываться. При этом не рассматриваются иные, хотя тоже важные доводы, такие как размеры бюджетных расходов, контроль за содержанием вопросов, передаваемых на разрешение того или иного участника БЮП, социально позитивный портрет того или иного участника БЮП и др.

Сравнение проведено исходя из статистических данных по Челябинской области за 2020 г. Государственные юридические бюро в этом субъекте РФ не создавались, поэтому оценка их перспектив дается на основе статистических данных за 2020 г. по другим регионам России, где таковые функционируют.

Итак, предлагаем оценить и сравнить по следующим критериям.

Необоснованные «претензии» к адвокатам

В ходе различных круглых столов ранее неоднократно звучали перечисленные ниже классические «претензии» к адвокатскому сообществу как участнику государственной системы БЮП, оценивая которые хотелось бы отметить следующее:

– оказание БЮП тем, кто не имеет права на ее получение, не может рассматриваться как негативный фактор в отношении адвокатов, ведь помощь оказана, причем бесплатно и государству не надо оплачивать эту работу;

– необъясненный отказ адвокатов, участвующих в государственной системе БЮП, оказывать данную помощь гражданам в силу сложности отчетности. Единичные случаи отказов конкретных адвокатов от оказания БЮП конкретным гражданам по причине сложности заполнения отчетности имеют место, но обычно данная проблема решается организационно – путем обращения к другому адвокату, который соответствующую помощь окажет. Кроме того, при наличии обращения гражданина существует контроль в отношении адвокатов со стороны адвокатских палат в рамках дисциплинарной ответственности за недобросовестное отношение к выполнению своих обязанностей при осуществлении адвокатской деятельности;

– стремление адвокатов предложить гражданину заключить соглашение вместо оказания ему БЮП. Такие случаи крайне редки, а если гражданин все же получает подобное «предложение», то волен его не принять и обратиться к другому адвокату, тем более что он, по всей видимости, уже осознает, что имеет право именно на получение БЮП, а не оказание юридической помощи по соглашению;

– невозможность органам юстиции проверить качество оказанной гражданам БЮП. Адвокатура является профессиональной самоуправляемой корпорацией лиц, призванных согласно Конституции РФ оказывать квалифицированную юридическую помощь гражданам, в силу чего законом презюмируется качество оказываемой адвокатом помощи. Качество помощи должен оценивать, на наш взгляд, именно человек, получивший помощь, и в случае его неудовлетворенности результатом БЮП могут «включаться» механизмы проверки этого качества, предусмотренные Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», вплоть до привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности. Тем более что согласно Кодексу профессиональной этики адвоката «обязанности адвоката, установленные действующим законодательством, при оказании им юридической помощи бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством <...> не отличаются от обязанностей при оказании юридической помощи за гонорар»;

– отказ адвокатов осуществлять выезды к маломобильным категориям граждан. В случае поступления подобных обращений возможна техническая координация процесса организации посещения с уполномоченным органом. Тем более что в рамках Адвокатской палаты Челябинской области есть адвокаты «группы быстрого реагирования», которые могут подключаться к разрешению такого рода ситуаций;

– невозможность тематического специализированного экстренного оказания БЮП определенной группе граждан. Действительно, сотрудники госюрбюро часто привлекаются для оказания помощи «на местах» при разного рода стихийных бедствиях или в социально напряженных районах, кварталах «по случаю». Однако адвокаты при надлежащей координации также могут выполнять такого рода функции – они уже делают это в рамках негосударственной системы БЮП. Достаточно вспомнить, например, опыт АП Иркутской области по оказанию БЮП пострадавшим от наводнения или бесплатные юридические консультации гражданам, лишившимся жилья и имущества при пожаре в Ростове-на-Дону.

Каким представляется государственный подход к решению проблемы

Хотелось бы отметить, что в Управление Минюста России по Челябинской области за 2020 г. не поступило ни одной жалобы на адвокатов, оказывавших БЮП, либо на отказ адвоката в предоставлении БЮП. Интересы тех, кто получает помощь, должны быть на первом месте, поэтому данный показатель выглядит очень впечатляюще.

В результате, если мы говорим о государственном подходе к решению проблем, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи в Российской Федерации, следует признать, что исключение адвокатуры из сферы реализации Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и возложение обязанности по оказанию БЮП только на государственные юридические бюро не только потребует привлечения дополнительных огромных денежных средств, но и будет являться в целом огромной ошибкой, поскольку повлечет еще более серьезные проблемы в реализации Закона о БЮП, вплоть до профанации ряда его положений.

[1] Материал подготовлен в соавторстве с председателем Комиссии по защите прав адвокатов Челябинской области Раулем Хашимовым.

Геннадий Шаров

Советник ФПА РФ

Бесплатная юридическая помощь нуждающимся – традиция и дело чести российской адвокатуры

Для оказания юридической помощи гражданам
и организациям действуют коллегии адвокатов.
В случаях, предусмотренных законодательством,
юридическая помощь гражданам оказывается бесплатно.

Статья 161 Конституции СССР 1977

Каждому гарантируется право на получение
квалифицированной юридической помощи.
В случаях, предусмотренных законом,
юридическая помощь оказывается бесплатно.

Статья 48 Конституции РФ 1993 г.

В России адвокаты всегда добросовестно оказывали нуждающимся юридическую помощь бесплатно, гордились этой работой и считали ее своей профессиональной обязанностью. Только адвокаты отвечают критериям, установленным международными правовыми нормами в отношении юристов, предоставляющих юридическую помощь на профессиональной основе. Государственные юридические бюро могли бы быть полезны и гражданам, и государству, и адвокатуре лишь в том случае, если оказывали бы лишь первичную помощь и выполняли функции диспетчерских служб. Но в настоящее время нецелесообразно поручать им даже эти задачи, тем более расширять их сеть, – настало время передать оказание первичной юридической помощи искусственному интеллекту.

1. Исторический экскурс

В России бесплатная юридическая помощь малоимущим с начала Судебной реформы императора Александра II в 1864 г., когда был основан институт присяжной адвокатуры, оказывалась исключительно адвокатами. Советы присяжных поверенных как органы самоуправления адвокатского сословия «назначали поверенных по очереди для безвозмездного хождения по делам лиц, пользующихся на суде правом бедности»[1].

За более чем 150-летнюю историю своего существования, следуя собственным традициям и этическим принципам, адвокатура всегда предоставляла помощь малоимущим гражданам бесплатно.

С 1922 по 1939 г. все адвокаты были обязаны участвовать в работе консультаций, организуемых президиумами коллегий защитников для оказания помощи населению (тогда юридическая помощь населению в консультациях, как правило, оказывалась бесплатно, за исключением судебного представительства). Лица, признанные судом неимущими, от всякой уплаты вознаграждения защитникам по уголовным и гражданским делам освобождались, а расходы адвоката, связанные с ведением дела, возмещались за счет коллегии защитников (Положение об адвокатуре, принятое ВЦИК 26 мая 1922 г., и Положение о коллегии защитников, утв. Наркомюстом РСФСР 5 июля 1922 г.).

С 1939 г. действовала Инструкция о порядке оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатами населению (утв. приказом НКЮ СССР от 2 октября 1939 г.). Инструкция устанавливала, что бесплатно помощь оказывается всем нуждающимся при даче устных справок и советов, истцам – при ведении дел о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного на производстве, при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий, любых правовых документов военнослужащим. Кроме того, заведующий юридической консультацией мог освобождать клиентов от оплаты и в других случаях, в зависимости от их материального положения. В 1943 г. добавилось оказание бесплатной помощи по ряду вопросов военнослужащим, их семьям и инвалидам ВОВ (письмо НКЮ СССР от 6 марта 1943 г.).

В 1966 г. Совмин РСФСР утвердил очередную Инструкцию о порядке оплаты юридической помощи, которая устанавливала, что адвокаты бесплатно дают гражданам разъяснения и справки по юридическим вопросам, ведут дела по искам о взыскании алиментов, трудовые дела и оказывают бесплатную помощь еще в целом ряде случаев.

С 1980 по 2002 г. действовало Положение об адвокатуре РСФСР (утв. Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г.), в ст. 22 которого устанавливались правила оказания гражданам юридической помощи бесплатно.

Эта статья предусматривала три вида бесплатной для граждан юридической помощи:

– бесплатной и для гражданина, и для адвоката в случаях, прямо предусмотренных законодательством;

– бесплатной для гражданина, но оплачиваемой адвокату за счет государства (если гражданин освобожден от оплаты органом предварительного следствия, прокурором или судом);

– бесплатной для гражданина, но оплачиваемой адвокату из средств коллегии адвокатов (если гражданин освобожден от оплаты заведующим юридической консультацией или президиумом коллегии).

Инструкции Минюста СССР от 21 июля 1988 г. и 10 апреля 1991 г. не меняли эти правила.

Наконец, Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре) в 2002 г. установил, что адвокат обязан оказывать бесплатную юридическую помощь (далее – БЮП) в случаях, предусмотренных настоящим Законом (подп. 2 п. 1 ст. 7). Организацию БЮП законодатель возложил на адвокатские палаты, наряду с обеспечением доступности и квалифицированности такой помощи (п. 4 ст. 29), предусмотрев, что Совет адвокатской палаты обязан обеспечить на всей территории субъекта РФ доступность юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно, и в этих целях принимает решения о создании юридических консультаций (подп. 4 п. 3 ст. 31). До 2011 г. ст. 26 Закона об адвокатуре существовала в первоначальной редакции и традиционно устанавливала, что БЮП оказывается гражданам, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, а также содержала перечень случаев оказания им такой помощи.

Такой подход полностью соответствует общепризнанным нормам международного права и, в частности, Основным принципам, касающимся роли юристов (приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Гавана, 27 августа – 7 сентября 1990 г.). В Основных принципах ООН говорится, что юристы, предоставляющие юридическую помощь на профессиональной основе, должны быть допущены к этой деятельности по единым правилам, быть независимы, соблюдать единые стандарты профессии и кодекс профессиональной этики.

В России этим критериям соответствуют только адвокаты, которые всегда успешно выполняли установленные законом правила и добросовестно оказывали нуждающимся юридическую помощь бесплатно, гордились этой работой и считали ее своей профессиональной обязанностью.

2. Разрушительные эксперименты над адвокатурой

В 1917 г. СНК Декретом о суде № 1 вместе с судами упразднил и институт адвокатуры. В 1918–1922 гг. государство «в порядке эксперимента» возложило оказание юридической помощи на некие коллегии правозаступников, являвшиеся государственными структурами. Юридическую помощь, включая судебное представительство и защиту, в этих коллегиях оказывали юристы, являвшиеся госслужащими.

Неприемлемость выполнения функций независимых адвокатов государственными служащими проявилась быстро. Оказалось, что дело это для госслужащих весьма «взяткоемкое», с высоким уровнем «коррупционной составляющей». На скамью подсудимых садились целыми коллективами.

Еженедельник советской юстиции в 1922 г. (№ 6, с. 10–11) писал: «В условиях капиталистического окружения и полукапиталистического хозяйства не может существовать государственная адвокатура, ибо она в таком случае, бесспорно, проституировала бы. Более несчастного и более вредного, чем институт коллегии правозаступников, государственного учреждения наша история не знает. Даже подпольная адвокатура была несколько выше… необходима независимая от государственной власти защита».

После широкой и острой дискуссии в 1922 г. было найдено единственно верное, проверенное веками и опытом большинства стран решение – государство делегировало адвокатуре хлопотное дело по оказанию юридической помощи в целях защиты прав и доступа к правосудию.

Массированное разрушение адвокатуры началось с 1988 г. с принятия Закона СССР «О кооперации в СССР», который, наряду с существованием адвокатуры, разрешил частную юридическую практику всем желающим. Предпринимательство в сфере юридических услуг получило бурное развитие, и сегодня бизнесмены от юриспруденции, на удивление всему цивилизованному миру, параллельно с адвокатурой безнаказанно оказывают практически все виды юридической помощи, включая защиту по уголовным делам в мировых судах. Новое отношение к адвокатуре проявилось и в тексте Конституции РФ 1993 г., где, в отличие от предыдущей Конституции, не оказалось упоминания об адвокатах.

Проблема частной юридической практики вне адвокатуры существует уже больше 30 лет, разлагая общество и государство. Минюст почти 10 лет делал заявления о намерениях ее урегулировать, но последние два года безмолвствует и уклоняется от ее решения.

В 1995 г. была предпринята попытка лицензирования деятельности по оказанию юридической помощи вне адвокатуры. Этот эксперимент просуществовал три года – с 1995 до 1998 г. – и бесславно скончался.

В 2005 г. начался затянувшийся эксперимент по созданию государственной системы оказания БЮП малоимущим. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 г.[2] с 2006 г. в десяти субъектах РФ созданы государственные юридические бюро, а адвокатам предложено самостоятельно решать, участвовать ли им в этом эксперименте. В 2011 г. по его результатам, которые представляются далеко не однозначными[3], и со ссылкой на опыт Финляндии, Нидерландов и Великобритании родился Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Закон о БЮП).

Об использовании опыта Финляндии, Нидерландов и Великобритании говорилось в подготовленном Минюстом России тексте концепции законопроекта о БЮП. К сожалению, этот опыт был воспринят субъективно, без учета отечественных специфики и традиций. В тексте концепции законопроекта, например, отмечалось следующее.

В Финляндии работа сотрудников госюрбюро контролируется Союзом адвокатов.

В Нидерландах тридцать бюро выступают диспетчерами. Их задача определить, является ли вопрос обратившегося юридическим и вправе ли он претендовать на льготы. Далее обратившегося направляют к адвокату, нотариусу, прокурору, в клинику или иную службу.

В Англии и Уэльсе как вневедомственный государственный орган существует Комиссия по юридической помощи с 15 филиалами, которая рассматривает заявления граждан по оплате юридической помощи, претензии граждан к качеству такой помощи и заключает контракты с адвокатскими образованиями.

Таким образом, в этих странах либо государственные организации не занимаются сами оказанием юридической помощи, либо «юридические помощники» подчиняются стандартам профессии, правилам профессиональной этики и работают под контролем адвокатуры.

Однако в России по Закону о БЮП госюрбюро сами наделены правом оказания всех видов БЮП. Госюрбюро по существу подменяют адвокатуру. Их деятельность, с одной стороны, входит в противоречие с общепризнанными нормами международного права и практикой подобной помощи в других странах, а с другой – создает неоправданные угрозы интересам граждан в вопросах тайны информации, независимости и квалификации сотрудников этих структур.

В связи с принятием Закона о БЮП кардинально изменена ст. 26 Закона об адвокатуре – адвокатам предложено оказывать бесплатную помощь в соответствии с Законом о БЮП, который предоставил им право добровольно решать, хотят ли они участвовать в оказании БЮП с оплатой по установленным расценкам. Эта оплата предусмотрена не из федерального бюджета, как говорилось в упомянутом выше Постановлении Правительства от 22 августа 2005 г., а из бюджетов субъектов РФ.

Кстати, в СМИ появлялась информация, что Минюст России намерен разработать Кодекс профессиональной этики участников системы БЮП, но Основные принципы ООН требуют единого Кодекса этики для платной и бесплатной помощи.

3. Очередной планируемый эксперимент может оказаться еще более опасным, чем предыдущие

В 2021 г. Минюст России вновь начал проявлять активность в подготовке очередного эксперимента с БЮП. Теперь предполагается обязательное создание госюрбюро в каждом субъекте РФ с их филиалами в каждом районе и даже мобильными консультационными пунктами. При этом за сотрудниками госюрбюро сохранятся права оказания всех видов юридической помощи, включая судебное и иное представительство, а для воплощения всех этих грандиозных идей планируется финансирование из федерального бюджета.

Можно прогнозировать, что адвокатов в не самых процветающих регионах, где сегодня они едва сводят концы с концами, приличные зарплаты сотрудников госюрбюро заставят бросить адвокатскую самозанятость и поступить на службу в эти структуры. Но вместо радости за коллег, которые улучшат материальное положение своих семей, возникает страх коллапса судебной системы, поскольку и сегодня в глубинке адвокатов катастрофически не хватает, а с внедрением очередного эксперимента их и вовсе не будет. Планируемый Минюстом эксперимент может обрушить всю систему адвокатуры в России.

В периоды перед каждым из экспериментов с БЮП в 2005, 2011 и 2021 гг. в СМИ публиковалось множество статей и выступлений их оппонентов. Полезно собрать антологии таких статей, ведь в них содержатся россыпи убедительных аргументов «против» и почти никаких аргументов «за».

Например, по поводу эксперимента 2021 г. опубликовано открытое письмо Президенту РФ Владимиру Путину от руководителей крупнейших адвокатских общественных объединений – президента Федерального союза адвокатов России Алексея Галоганова и президента Гильдии российских адвокатов Гасана Мирзоева. В письме они выразили обеспокоенность по поводу инициативы Минюста создать во всех регионах страны государственные юридические бюро[4].

Глубокий анализ и оценку инициативы Минюста по развитию системы БЮП дали в СМИ адвокаты Игорь Татарович[5], Алексей Иванов[6] и другие авторы. Вот только опыт прошлых экспериментов подсказывает, что такого рода вопросы решаются без учета аргументированной позиции профессионалов.

4. Разделение юридической помощи на первичную и вторичную

Международная неправительственная организация «Институт “Право общественных интересов”» (PILI)[7] в 2010 г. опубликовала результаты двухлетней исследовательской и аналитической работы на тему «Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта»[8]. В последнем разделе исследования – «Направления развития субсидируемой юридической помощи в России: краткие рекомендации» – говорится о необходимости разделения юридической помощи на первичную и вторичную на нормативном и организационном уровнях.

Первичная помощь может включать в себя:

– анализ обращения за помощью;

– разъяснение порядка обращения в социальные службы или госорганы (правовое информирование или ориентирование, консультации справочного характера);

– краткое консультирование по типовым вопросам, не требующим составления нестандартных правовых документов;

– помощь в составлении типовых юридических и иных документов (или выдача соответствующих форм);

– выявление необходимости и оснований для получения вторичной помощи, а также разъяснение порядка и помощь в обращении за ней (либо разъяснение причин отказа во вторичной помощи).

Вторичная помощь может включать в себя:

– развернутую юридическую консультацию (письменную или устную);

– юридический анализ представленных документов;

– составление исков, ходатайств и других юридических документов;

– представительство в судебных и иных органах.

Первичную помощь могут предоставлять даже лица без высшего юридического образования, прошедшие соответствующую подготовку. Значительная часть такой помощи может оказываться по телефону.

Вторичную помощь должны оказывать квалифицированные юристы. Адвокатура предъявляет к своим членам особые требования и обладает специальными инструментами для обеспечения квалифицированности оказываемой ими юридической помощи. Зарубежный опыт показывает, что традиционно субъектом оказания вторичной помощи является адвокатура, а работа по оказанию первичной помощи поручается специализированным государственным службам.

Опыт Нидерландов, где такой подход успешно применяется несколько десятков лет, показывает, что на стадии предоставления первичной помощи разрешаются проблемы до 90% обратившихся, что позволяет разгрузить и более квалифицированных юристов, и судебную систему[9].

И в России госюрбюро могли бы быть полезны и гражданам, и государству, и адвокатуре только в том случае, если бы оказывали только первичную помощь и выполняли функции диспетчерских служб.

Но в настоящее время нецелесообразно поручать госюрбюро даже эти задачи, тем более расширять их сеть. Настало время передать оказание первичной юридической помощи искусственному интеллекту.

5. Первичную юридическую помощь необходимо поручить искусственному интеллекту

Организацию БЮП можно и нужно совершенствовать, и проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, подготовленный и опубликованный Минюстом России в октябре 2017 г., упоминает о целесообразности проработки механизмов поощрения развития сегмента legal tech, имеющего серьезный потенциал с точки зрения создания доступных для населения правовых сервисов, функционирующих в том числе на бесплатной основе.

Одновременно Концепция предлагает предоставить адвокатам право применять упрощенную систему налогообложения, поскольку гибкое применение налоговых льгот могло бы существенно повысить их мотивацию в сфере оказания БЮП. Также, согласно Концепции, следует обеспечивать повышение эффективности адвокатской деятельности путем упрощения процедур подтверждения оказания адвокатами бесплатной юридической помощи в целях оплаты их труда.

Кроме того, документ предусматривает, что для развития практики pro bono в адвокатской среде необходимо для адвокатов и адвокатских образований, оказывающих помощь pro bono, предусмотреть дополнительные преференции, в частности, учитывать такую деятельность при размещении заказов на оказание юридических услуг для государственных нужд и предоставлении тех или иных льгот.

Эксперты утверждают, что через несколько десятилетий роботы-юристы, наделенные искусственным интеллектом, будут разрабатывать судебные документы, осуществлять юридическое сопровождение большинства сделок, разрешать основную массу споров.

Например, IT-компания «Правовед.RU», созданная в 2011 г., уже сегодня предлагает бесплатные юридические консультации через официальный сайт, которые предоставляются не только юристами, но и роботами (в компании создали первого в мире робота-юриста, полностью самостоятельно консультирующего людей). Сервис ежедневно предоставляет тысячи юридических консультаций по самым разным вопросам конституционного, гражданского, трудового, административного, семейного, налогового, уголовного и других отраслей права[10].

В сфере оказания бесплатной юридической помощи искусственный интеллект может оказаться эффективнее юристов, состоящих на государственной службе, как с точки зрения качества помощи, так и с точки зрения экономии бюджетных средств, справедливо полагает член Совета ФПА РФ Татьяна Проценко. По ее словам, статистика обращений за бесплатной юридической помощью показывает, что около 90% обращений однотипны и достаточно просты в реализации, их относительно легко стандартизировать. Они представляют собой вопросы всего по 3–4 отраслям: взыскание алиментов, предоставление жилья сиротам, взыскание долгов, вопросы ЖКХ. При детальной проработке тем можно сформулировать не более 30 стандартных вопросов и разработать алгоритмы ответов на них, обучить которым искусственный интеллект не представляет сложности. Заложенные в искусственный интеллект тщательно выверенные ответы на стандартные вопросы и алгоритмы разрешения стандартных ситуаций исключают ошибки исполнителей и зависимость от квалификации отвечающего юриста. Обучить нейронную сеть ответам на стандартные вопросы гораздо дешевле для бюджета, чем создать по всей стране тысячи бюро – обеспечить их помещениями, средствами связи, транспортом, административным аппаратом и ежемесячно платить зарплату целой армии юристов, отвечающих ежедневно на типовые вопросы[11].

Сегодня лиц, нуждающихся в БЮП, в первых строчках поисковиков интернета подстерегают, как правило, мошенники. Давно назрела необходимость создания под эгидой государства ресурса, заслуживающего доверия, на котором можно было бы получить ответы на часто задаваемые вопросы. Программа обработает запрос и, задавая наводящие вопросы, предложит правильное решение, а при необходимости и сконструирует юридический документ. Ну а если ситуация не типовая, то гражданину должны быть предложены списки специалистов, к которым он может обратиться.

Поскольку Конституция РФ право на получение квалифицированной юридической помощи гарантирует каждому, то искусственный интеллект может и должен оказывать первичную юридическую помощь не только тем гражданам, которые имеют на нее право по Закону о БЮП, но и любым другим лицам. Такой подход позволит адвокатам получить больше свободного времени для решения более сложных вопросов.

Еще в 2018 г. Минюст России разработал и анонсировал проект Концепции Единого портала правового информирования и правового просвещения, который широко обсуждался юридическим сообществом и к марту 2020 г. был представлен в виде проекта постановления Правительства РФ «О едином государственном портале правового просвещения и бесплатной юридической помощи» и Положения о порядке его работы. Разработчики полагали, что уже в 2021 г. портал будет создан и для этого потребуется всего лишь 413 млн руб.[12]

Концепция предполагает первичные консультации делегировать роботам через так называемые чат-боты. Вопросы, которые не могут быть стандартизированы, согласно этому документу должны решаться дежурными консультантам, в том числе бесплатно, если вопрос входит в определенный перечень и обратившийся относится к категории граждан, имеющих право на бесплатную помощь. Для подтверждения статуса пользователь должен будет пройти авторизацию через Единый портал государственных услуг.

Концепцией планируется сосредоточить на Портале следующие блоки: «конструкторы правовых документов», «автоматизированные сервисы правового консультирования», «автоматизированные сервисы правового просвещения».

Внедрение Портала позволило бы устранить проблемы системы оказания БЮП, в частности, сложный доступ к ней для граждан и завышенные требования к отчетности, а также автоматизировать процедуры выставления счетов и платы за оказанную юридическую помощь[13].

После публикации прошло полтора года, но полезный, актуальный и перспективный проект Концепции Единого государственного портала правового просвещения и бесплатной юридической помощи, как и проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, обнародованный в октябре 2017 г., пока остается без движения.

[1] См.: Присяжная адвокатура по Судебным Уставам 1864 г. // https://fparf.ru/on-bar/history/prisyazhnaya-advokatura-po-sudebnym-ustavam-1864/

[2] Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».

[3] См.: решение Коллегии Минюста России от 23 мая 2007 г. «О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».

По результатам первого года действия Закона о БЮП см. решение Коллегии Минюста России от 23 ноября 2012 г. «О состоянии системы оказания бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», а также доклад Минюста России о реализации государственной политики в области обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью.

[4] См.: РБК. 21 июля 2021 г.

[5] См.: Независимая газета. 29 июля 2021 г.

[6] См.: Zakon.ru. 3 августа 2021 г.

[7] PILI реализует свою миссию в рамках пяти программ. Две из них следующие:

– реформа систем оказания субсидируемой юридической помощи (совершенствование государственных систем оказания субсидируемой юридической помощи для расширения доступа к правосудию социально уязвимых, малоимущих и неблагополучных групп населения);

– продвижение практики pro bono (формирование практики pro bono, в рамках которой юридическими фирмами и частнопрактикующими юристами оказывается бесплатная юридическая помощь для максимального использования ресурсов частного сектора в общественно полезных целях).

[8] Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта. Сборник материалов. М.: ООО «Вариант», 2010. 288 с.

[9] Рекомендации подготовлены Д.Б. Шабельниковым и О.С. Шепелевой на основе мнений и рекомендаций различных российских и международных экспертов по созданию эффективной и адаптированной к российским реалиям системы юридической помощи (с. 277–283).

[10] См.: https://fparf.ru/news/fpa/nuzhen-li-yuristam-iskusstvennyy-intellekt/

[11] https://fparf.ru/polemic/interview/algoritmy-razresheniya-standartnykh-situatsiy-isklyuchayut-oshibki-ispolniteley/

[12] См.: https://regulation.gov.ru/projects#npa=100484

[13] См.: http://legalpress.ru/view/2272