О Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи

Единые правила для всех

В Адвокатской палате Ростовской области, как и в других региональных палатах, широко обсуждался проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи (далее – Концепция). Необходимые заключения направлены в ФПА РФ и в региональное отделение АЮР.

Институт адвокатуры создан в целях защиты прав, свобод, интересов физических и юридических лиц, а также обеспечения их доступа к правосудию. Мы считаем, что объединение практикующих юристов именно на базе адвокатуры позволит создать единые правила для всех юристов, что, безусловно, пойдет на пользу профессии и обществу и послужит достижению целей повышения качества и доступности квалифицированной юридической помощи.

Концепция представляется единственно правильной, так как адвокатура отличается высокими профессиональными стандартами, общекорпоративными правилами и принципами, за нарушение которых предусмотрена ответственность, вплоть до лишения адвокатского статуса.

Конституционным критериям квалифицированной юридической помощи, на наш взгляд, может отвечать лишь объединение имеющих дипломы аккредитованных юридических вузов лиц, профессионально и квалифицированно оказывающих юридическую помощь, в рамках единого сообщества, с подчинением общим стандартам и правилам внутрикорпоративной этики.

Как неоднократно отмечалось руководством ФПА РФ, качество услуг в фактически нерегулируемом секторе по оказанию юридической помощи существенно разнится. Так, наряду с высококвалифицированными представителями отечественного юридического консалтинга и иностранных юридических фирм в этой сфере свободно действуют лица, не получившие высшего образования, имеющие непогашенную судимость или психическое заболевание, занимающиеся мошенничеством, и т.д. Таким образом, российский рынок юридических услуг сейчас абсолютно открыт как снаружи – для иностранных юридических фирм, так и изнутри – юридические услуги вправе оказывать практически любое лицо. Это существенно затрудняет реализацию конституционных прав и свобод граждан на получение квалифицированной юридической помощи и отрицательно влияет на обеспечение защиты публичных интересов. Поэтому в основные задачи Концепции входят «объединение разрозненного рынка юридических услуг в единую регулируемую профессию, подчиняющуюся общим профессиональным и этическим требованиям, ограничение доступа на рынок и исключение с рынка недобросовестных участников» (п. 2 разд. II).

Недопустимость «дуализма» на рынке оказания юридических услуг и создания «параллельной адвокатуры» подкрепляется тезисом из отчета миссии Международной комиссии юристов за 2015 г.: «Тот факт, что большинство юристов в России действуют за рамками какой-либо системы самоуправления (будь то адвокатура или иная независимая параллельная структура), означает, что российская правовая система во многом полагается на лиц, которые не подчиняются требованиям Кодекса этики и дисциплинарной системы».

В связи с этим абсолютно верным представляется положение Концепции, гласящее, что «отсутствие единого правового регулирования рынка приводит к тому, что адвокаты, статус которых прекращен за нарушения Кодекса профессиональной этики или неисполнение (ненадлежащее исполнение) своих профессиональных обязанностей перед доверителем, могут продолжить оказывать юридические услуги низкого качества (в том числе осуществлять судебное представительство) в нерегулируемом сегменте рынка» (п. 2 разд. II).

Необходимо учитывать, что согласно Концепции прием в ряды адвокатов иных юристов пройдет для них безболезненно. «Упрощенный порядок приема в адвокатуру предполагает проверку знаний только законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре, осуществляемую в форме тестирования». При этом упрощенный порядок будет действовать лишь в переходный период для лиц, соответствующих общим требованиям Закона об адвокатуре и одновременно отвечающих ряду дополнительных критериев. Такие упрощенные экзамены предусматриваются для лиц, имеющих высшее юридическое образование, полученное в России или СССР, либо ученую степень в области юриспруденции и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет в организациях (либо в качестве индивидуальных предпринимателей), оказывающих юридические услуги на территории России. Предусматривается и возможность сдачи повторного экзамена для лиц, не сдавших его в первый раз, в течение всего переходного периода реализации Концепции. «Кроме того, при предоставлении статуса адвоката в упрощенном порядке должны быть отменены взносы (или установлен их необременительный единый размер), уплачиваемые претендентами целевым образом при вступлении в адвокатуру» (п. 2 разд. VI). Причем реформа не коснется ни нотариусов, ни юрисконсультов, ни юристов, осуществляющих профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических подразделений (иных структурных подразделений) организаций.

Говоря конкретно о Ростовской области, можно выделить два ключевых момента.

Во-первых, анализируя обращения граждан только в 2017 г. о недобросовестном, а зачастую мошенническом поведении лиц, которые не являются адвокатами, но представляются таковыми, оказывая правовую помощь, дисциплинарные органы АП Ростовской области выявили 168 подобных случаев.

Так называемые частнопрактикующие юристы, на которых жалуются граждане, осуществляют данную деятельность фактически бесконтрольно, а процедура привлечения их к ответственности за некачественное оказание юридической помощи отсутствует. Преследовать же их посредством правоохранительных органов или в судебном порядке гражданам, обратившимся за правовой помощью, крайне затруднительно. Данное обстоятельство фактически порождает состояние безнаказанности, что дает почву для последующего мошенничества.

Консолидация юридического сообщества, подчиненного единым стандартам, механизмам контроля, нужна прежде всего гражданам, которые должны получать квалифицированную и высокопрофессиональную помощь, что в свою очередь повысит социальную ответственность государства. Необходим единый, общегосударственный подход в регулировании данных отношений, предполагающий объединение именно на базе адвокатуры юристов, занимающихся судебным представительством.

Готовая площадка для реформ

Совет Адвокатской палаты Ивановской области обсудил проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи. Ни у кого из коллег не вызвало сомнений, что система оказания квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации нуждается в упорядочении, а рынок – в регулировании. Проект Концепции, предложенный Министерством юстиции РФ, представляет собой аргументированный подход к разрешению проблемы разрозненности рынка юридических услуг, которая существует уже не одно десятилетие. На наш взгляд, адвокатура – готовая площадка для реформ.

Многие идеи, изложенные в документе, уже применяются в адвокатуре, поэтому несложно будет их развить и реализовать на базе региональных адвокатских палат. Например, необходимость постоянного повышения квалификации еще в 2007 г. была признана в адвокатском сообществе и выражена в разработанных Федеральной палатой адвокатов РФ методических рекомендациях. Так, Рекомендации предусматривают, что в течение пяти лет адвокат должен прослушать определенное количество лекционных часов по программе, утвержденной региональной адвокатской палатой. В настоящее время готовится Стандарт повышения квалификации, который будет содержать единые требования для всех адвокатов России.

На протяжении последних 10 лет мы постоянно организуем для адвокатов профессиональную учебу. Большую помощь и поддержку нам оказывает Федеральная палата адвокатов РФ, организовавшая Высшие курсы повышения квалификации адвокатов. Также появилась новая форма обучения, введенная ФПА РФ, – образовательные вебинары, которые пользуются огромным спросом у адвокатов. В АПИО мы ведем учет посещения учебных занятий каждым адвокатом и открыто публикуем эти сведения.

Однако не могу согласиться с выводом авторов Концепции, что отсутствует ответственность адвоката за невыполнение обязанности по повышению квалификации. Статьей 7 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» предусмотрено, что адвокат обязан постоянно совершенствовать свои знания и повышать квалификацию. За неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом профессиональных обязанностей наступает дисциплинарная ответственность. Некоторые региональные палаты уже привлекали адвокатов к ответственности за уклонение от повышения своей квалификации. У нас такой практики пока нет: в основном адвокаты АПИО с интересом посещают курсы повышения квалификации. Мы даже обращаемся в суды с просьбой не назначать на время лекций судебные заседания, и они идут нам навстречу. Поэтому нередко на лекциях присутствуют 70–80% от общей численности адвокатов палаты.

В то же время при рассмотрении дисциплинарного производства в отношении адвоката, особенно когда речь идет о ненадлежащем выполнении профессиональных обязанностей перед доверителем, мы всегда учитываем сведения о посещении курсов повышения квалификации, что отражается на решении вопроса о мере ответственности, ведь это показатель отношения адвоката к качеству своей работы.

Не нова для адвокатуры и идея введения специализации в профессии, а также избрания адвокатами определенной отрасли права в качестве основной. Хочу обратить внимание, что согласно Концепции специализация – это личный выбор адвоката. Никто не может навязать ему деятельность в определенной отрасли права. Можно продолжать быть адвокатом общего профиля. Но уверена, что большинство коллег, желающих развиваться профессионально, заявить о себе, привлечь новых клиентов, захотят иметь специализацию. Это своего рода реклама нашей деятельности и доказательство того, что в этой области права адвокат наиболее преуспел. Вижу в этом только положительный момент с учетом того, что право выбора останется за каждым из нас.

Что касается организации процедуры присвоения специализации, то, конечно, над ней надо будет основательно поработать, но стоит учесть, что уже сейчас в квалификационную комиссию адвокатской палаты мы избираем наших коллег – лучших специалистов в различных отраслях права. Это необходимо для работы комиссии потому, что список вопросов для квалификационного экзамена включает 236 вопросов из более чем 10 отраслей материального и процессуального права. Нередко наши претенденты подпадают под «перекрестный допрос» членов комиссии, каждый из которых является специалистом в своей области. При этом претендент не имеет права на неверный ответ по причине отсутствия профессионального интереса к этому направлению или желания работать в этой отрасли права. Если Концепцию реализуют и введут специализации, то такое право у претендента появится, как и мотивация к изучению определенной отрасли права, судебной практики, научных работ в этой области.

Считаю необоснованными и надуманными доводы противников Концепции о повышении стоимости юридических услуг в случае объединения всех на базе адвокатуры. В большинстве региональных адвокатских палат много лет существуют так называемые рекомендации по оплате вознаграждения адвоката, которые утверждаются решением совета региональной палаты и предусматривают минимальные ставки по каждому виду юридической помощи. Размер минимального вознаграждения адвоката определяется исходя из среднерыночных цен на юридические услуги в регионе и с учетом дохода проживающих в нем граждан. В Ивановской области, например, этот документ используется не только адвокатами, но и судами, юристами частной практики. Наши рекомендации стали своеобразным ориентиром для формирования тарифной политики на юридическом рынке региона. Полагаю, что в процессе реформирования такую форму работы необходимо продолжить.

На заседании Совета Адвокатской палаты коллеги высказали предложение о необходимости нормативно закрепить полномочие советов адвокатских палат субъектов РФ по утверждению Рекомендаций по оплате труда адвокатов по соглашениям, а также закрепить в процессуальных кодексах обязанность судов по взысканию судебных расходов по оплате услуг представителей в пределах, установленных в таких Рекомендациях. Реализация данного предложения существенно облегчит процесс согласования размера оплаты труда адвоката при заключении соглашения с клиентом, создаст надежный механизм по взысканию в полном объеме судебных расходов в пользу стороны, законно защищающей свои права и имущественные интересы. В результате будут созданы необходимые гарантии доступа граждан к правосудию.

Я привела всего несколько примеров того, что адвокатура сегодня уже во многом соответствует тем требованиям и выполняет те задачи, которые обозначены в Концепции. Впереди большая работа, и мы к ней готовы. Хотелось бы только пожелать, чтобы все судьбоносные законопроекты, которые касаются адвокатуры и реформирования института судебного представительства, предварительно обсуждались с нашим сообществом.

Организация для соблюдения правил

В настоящее время в средствах массовой информации и социальных сетях активно ведутся споры о том, нужна ли нам монополия адвокатуры. В основном адвокаты и юристы относятся к Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи положительно и сходятся во мнении, что профессиональных юристов необходимо присоединить к группе, имеющей свою организационную структуру, то есть к адвокатуре.

С 2002 г. адвокатура действует на основании Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», которым определены организация адвокатской деятельности и адвокатуры, вопросы оказания профессиональной помощи, основные направления деятельности квалификационной комиссии, выполняющей функции проверки соблюдения адвокатами Кодекса профессиональной этики адвоката, и многое другое.

К сожалению, того же нельзя сказать о юристах, оказывающих юридические услуги в формах индивидуальных предпринимателей или обществ с ограниченной ответственностью. И самостоятельное структурирование этих юридических фирм вряд ли исправит ситуацию.

Хочу остановиться на примерах ответственности юристов и адвокатов за невыполнение принятых на себя обязательств по заключенным соглашениям и договорам и другие нарушения, а также сравнить меры ответственности.

Не могу сказать, что юристы, оказывающие услуги правового характера, сплошь и рядом допускают нарушения. Многие из них профессионально осуществляют юридическую помощь, причем их большинство. Но есть и такие, которые только делают вид, что оказывают правовую помощь. На самом деле их цель – извлечение прибыли. Заключить договор – получить денежные средства, а обязательства, принятые на себя по договору, не выполнять. Таков их стиль работы. Какую ответственность они могут понести за невыполнение своих обязательств или оказание непрофессиональной юридической помощи? Только гражданско-правовую. По иску пострадавшей стороны суд может принять решение о взыскании оплаченных денежных средств по договору и штрафные санкции. Но, если обратиться к практике, на деле все происходит следующим образом. Гражданин либо организация, пострадавшие от подобных недобросовестных действий юриста, пытаясь восстановить справедливость, вынуждены обращаться к другому юристу или адвокату. И здесь появляется следующая проблема, помимо той, по которой заключался липовый договор, – как наказать мошенника. Необходимо оплатить услуги действительно профессионального юриста, чтобы решать с его помощью старую проблему, а также дополнительно оплачивать и устранять новую.

Все прекрасно понимают, что привлечь к уголовной ответственности за мошеннические действия никак не получится, потому что доказать умысел виновного юриста невозможно, если только он не явится с повинной, что маловероятно.

Подводя итог по этому примеру, можно с уверенностью сказать, что мнение у обманутых граждан о «бесконтрольных» юристах остается негативным. Поэтому в России создание «параллельной адвокатуры» результата не даст, а приведет лишь к появлению сомнительной надстройки над склонным к анархии базисом. Эффективный же результат возможен только при постепенном вхождении юридических консультантов в существующие адвокатские палаты с их упорядоченной системой контроля.

О том, что создание «параллельной адвокатуры» производит негативный эффект, свидетельствует регулирование сферы оказания профессиональной юридической помощи, уже довольно давно существующее в Республике Польша. С 1982 г. там действуют два закона: первый – об адвокатуре, второй – о юрисконсультах. Объединяющие практикующих юристов организации имеют одинаковые руководящие органы, которые определяют основные направления работы, организуют обучение, проводят семинары, следят за соблюдением этических норм, при необходимости в дисциплинарном порядке привлекают членов к ответственности. Эти организации жестко конкурируют между собой, исключенные из одной юристы могут поступить в другую, что отрицательно влияет на качество юридической помощи и ведет к деградации юридической профессии в целом.

В социальных сетях при обсуждении Концепции видел высказывания некоторых юристов, которые задаются вопросом: неужели жалоб на адвокатов подается в три раза больше, чем на юристов? Дело в том, что по численности жалоб на адвокатов есть статистика, а по жалобам на юристов – нет. Да и откуда ей взяться – разве что из Министерства юстиции РФ. Но туда обращаются далеко не все клиенты, обманутые юристами.

Касательно адвокатуры можно смело ответить, что квалификационные комиссии и советы адвокатских палат регионов следят за качеством профессиональной юридической помощи, оказываемой адвокатами. В социальных сетях и интернете порой возникают жаркие дискуссии по поводу решений, которые принимаются теми или иными советами региональных палат на основании заключений квалификационных комиссий.  

Не надо зацикливаться на мелочах

В конце 2010 г. в Перечень государственных программ Российской Федерации была включена программа «Юстиция» и Минюст приступил к ее разработке. Подпрограмма № 1 этой Госпрограммы включала вопросы урегулирования сферы юридической помощи и предполагала, что первым шагом в этом направлении должна стать разработка Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи. Не прошло и семи лет, как этот долгожданный шаг сделан – проект Концепции 24 октября опубликован на сайте Минюста.

Для того чтобы оценить всю важность опубликованного проекта Концепции, необходимо вспомнить, с чего все начиналось.

Федеральной палатой адвокатов РФ были проведены несколько мероприятий (круглые столы, научно-практические конференции), посвященные Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи. Работа над этим вопросом началась в 2006 г., а в 2009 г. ФПА РФ подготовила и направила в Министерство юстиции РФ свой проект Концепции.

В апреле 2013 г. Правительство РФ утвердило Госпрограмму «Юстиция», предусматривающую разработку и утверждение Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи до конца 2013 г., однако сроки подготовки и принятия Концепции отодвигались трижды. И лишь в октябре 2017 г. проект появился для обсуждения.

Предложения, которые появились в Концепции, не являются случайными. Это результат тщательного анализа рынка юридических услуг, причем не только российского, но и стран ближнего и дальнего зарубежья.

В Концепции отмечено: «правом предоставления юридических услуг обладает неограниченный круг лиц, к одной части которых применяется ряд специальных требований, а другие находятся в условиях минимального правового регулирования». На сегодняшний день только к адвокатам применяются определенные требования – как для приобретения статуса, так и при оказании юридических услуг.

В Концепции далее указывается, что «отсутствие единого правового регулирования рынка приводит к тому, что адвокаты, статус которых прекращен за нарушения Кодекса профессиональной этики или неисполнение (ненадлежащее исполнение) своих профессиональных обязанностей перед доверителем, могут продолжить оказывать юридические услуги низкого качества (в том числе осуществлять судебное представительство) в нерегулируемом сегменте рынка».

Приведем пример. Гражданин К., которому ННО «Адвокатская палата Кировской области» прекратила статус за дисциплинарный проступок в 2011 г., на протяжении многих лет оказывал юридическую помощь. Мало того, он не сдал удостоверение, и у нас имеется информация, что он проводил уголовные дела в соседнем регионе (Удмуртия). А ведь если это обнаружится, то приведет к отмене приговоров, так как нарушено право на защиту. И такие случаи не единичны.

В Концепции справедливо подчеркивается, что при оказании юридической помощи все должны быть в равных условиях – как в плане допуска к оказанию юридической помощи, так и в плане проверки ее качества, ведь сегодня только адвокаты несут ответственность за качество предоставленной юридической помощи вплоть до прекращения статуса адвоката.

Многие адвокаты возмущаются, что при вхождении в профессию для частнопрактикующих юристов будут применены облегченные условия. «Упрощенный порядок приема в адвокатуру предполагает проверку знаний только законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре, осуществляемую в форме тестирования». «Кроме того, при предоставлении статуса адвоката в упрощенном порядке должны быть отменены взносы (или установлен их необременительный размер), уплачиваемые претендентами целевым образом при вступлении в адвокатуру». Здесь, наверное, как при заключении мирового соглашения: кто-то кому-то должен уступить, иначе результат не будет достигнут.

Положительным моментом Концепции, на мой взгляд, является сохранение тех форм адвокатских образований, которые есть в действующем законодательстве об адвокатуре, и в то же время появление новых, позволяющих адвокатам заниматься в том числе и коммерческой деятельностью. Здесь, конечно, возникает много вопросов, включая налогообложение, но Концепция предусматривает оптимизацию налогового режима.

Предполагает Концепция и возможности адвоката работать по трудовому договору не только в адвокатском образовании, а также специализироваться на оказании определенных услуг. Данные положения требуют тщательной проработки, внесения изменений в ряд кодексов, законов и подзаконных актов, но они того стоят, потому что в конечном итоге это приведет к монополии адвокатуры не только при представлении интересов в судах, но и при оказании платных юридических услуг.

Реализация Концепции предусматривает три этапа:

2018 г. – разработка нормативно-правовых актов;

2019 г. – разработка нормативно-правовых актов, обеспечивающих временный упрощенный порядок перехода лиц, оказывающих юридическую помощь, в адвокатуру;

2020–2022 гг. – третий этап, когда будет осуществляться прием в адвокатуру лиц, оказывающих юридическую помощь в упрощенном порядке.

С 1 января 2023 г. представительство во всех судебных инстанциях должны осуществлять только адвокаты, а юридическую помощь в России на возмездной основе вправе будут оказывать только адвокаты и адвокатские образования. Мне кажется, что сроки могут быть существенно сокращены, и не потому, что это нужно нам, адвокатам. Прежде всего, это необходимо гражданам РФ, которые нуждаются в качественной юридической помощи. Сегодня на тех, кто оказывает некачественную помощь, жаловаться некому. И это нужно государству: «собирать» налоги следует со всех, а не только с адвокатов. Если у нас в адвокатских образованиях все прозрачно, то частнопрактикующие юристы никаких налогов не платят, нет наполняемости бюджета.

Поэтому я считаю, что Концепция заслуживает поддержки и не стоит зацикливаться на мелочах: со временем все будет доработано и встанет на свои места.

Проект убедительный, взвешенный, добротный

В конце 2010 г. в Перечень государственных программ Российской Федерации была включена программа «Юстиция», и Минюст приступил к ее разработке. Подпрограмма № 1 этой Госпрограммы включала вопросы урегулирования сферы юридической помощи и предполагала, что первым шагом в этом направлении должна стать разработка Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи. Не прошло и семи лет, и этот долгожданный шаг сделан – проект Концепции 24 октября опубликован на сайте Минюста. Документ оказался весьма убедительным, взвешенным, добротным, отвечающим мировым стандартам и современным вызовам.

1. Долгая дорога в правовом бурьяне
Чтобы оценить всю важность опубликованного проекта Концепции, необходимо вспомнить, с чего все начиналось.

В сентябре 2006 г. Федеральная палата адвокатов организовала в Санкт-Петербурге круглый стол «Адвокатские услуги в сфере предпринимательской деятельности». При ФПА была создана рабочая группа для подготовки предложений по регулированию вопросов в сфере бизнес-адвокатуры с целью оказать влияние на «формирование и развитие в России цивилизованного рынка юридических услуг, подчиняющегося единым стандартам».

В ноябре 2006 г. на ежегодной научно-практической конференции «Адвокатура. Государство. Общество» впервые было высказано предложение адвокатуре самой разработать «концепцию регулирования всего рынка юридических услуг» и проект такой Концепции был подготовлен и направлен в Минюст в январе 2009 г.

Весной 2007 г. на заседании Экспертно-консультативного совета по вопросам оказания правовой помощи при заместителе председателя Совета Федерации А.П. Торшине рассматривался подготовленный адвокатурой законопроект, посвященный регулированию рынка юридических услуг.

Весной 2008 г. Экспертно-консультативный совет был преобразован в Объединенную комиссию по вопросам оказания квалифицированной юридической помощи, которая рассматривала второй вариант подготовленного адвокатурой законопроекта. Законопроект был одобрен Комиссией, но в Думу не внесен.

Летом 2009 г. на выездном заседании коллегия Минюста решила во втором полугодии 2009 г. проработать вопрос об упорядочении системы оказания квалифицированной юридической помощи и подготовить предложения по совершенствованию соответствующего законопроекта», а в сентябре 2009 руководство Минюста заявило о готовящихся преобразованиях.

В феврале 2010 г. министр юстиции признал, что в России, к сожалению, «существует дуализм в сфере оказания юридических услуг, … наш рынок квалифицированных юридических услуг, в первую очередь бизнес-услуг, по сути, завоеван иностранными, в основном американскими, юридическими фирмами, в которых работают хорошие русские юристы… реформа адвокатуры должна предполагать… запрет на судебное представительство кому бы то ни было, кроме лиц, имеющих статус адвоката… один из рычагов преодоления дуализма в российской системе оказания юридических услуг».

В конце 2010 г. в Перечень государственных программ Российской Федерации была включена программа «Юстиция», и Минюст приступил к ее разработке на период до 2020 г. Для определения путей урегулирования сферы юридической услуг Госпрограмма предполагала разработку Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи.

ФПА активно содействовала подготовке намечавшейся реформы и в ноябре 2012 г. выступила с инициативным законопроектом, которым предлагалось, в частности, установить для судебных представителей единые требования в отношении адвокатского статуса и форм адвокатских образований. В марте 2013 г. Минюст России сообщил ФПА РФ, что «изменения, предлагаемые к внесению в действующее законодательство, являются актуальными и необходимыми. Вместе с тем в настоящее время Минюстом России ведется работа по подготовке концепции реформирования рынка юридических услуг РФ. Предложения, изложенные в проекте, будут учтены при подготовке комплексных изменений в действующее законодательство».

В апреле 2013 г. Правительство РФ утвердило Госпрограмму «Юстиция», предусматривающую разработку и утверждение Концепции регулирования рынка квалифицированной юридической помощи до конца 2013 г. Однако после этого Госпрограмма «Юстиция» не раз утверждалась в новых редакциях, а сроки подготовки и принятия Концепции отодвигались трижды.

Десять лет ФПА РФ доказывала необходимость срочных реформ на рынке юридических услуг, семь лет ФПА РФ активно участвовала в неспешной работе Минюста по подготовке проекта Концепции. За это время ФПА РФ провела многочисленные встречи с юристами, представляющими различные сферы юридической практики, обсудила вопросы Концепции на научно-практических конференциях, включая международные, провела исследования состояния и организации рынка юридических услуг более чем ста стран мира.

Практически по всем спорным вопросам давно был достигнут консенсус, поддерживаемый Минюстом. На разных этапах работы казалось, что еще немного, и Концепция будет принята, а затем начнется работа по ее реализации, но шли годы, менялись заместители министра, курирующие этот вопрос, а результата не было.

Лишь 24 октября с.г. под руководством заместителя министра юстиции РФ Дениса Новака подготовка проекта Концепции была завершена, и проект представлен Минюстом для обсуждения.

После семи лет топтания на месте такой рывок кажется чудом.

2. Правильная диагностика болезни – половина успеха в ее лечении
Авторам Концепции удалось поставить верный диагноз сегодняшним аномалиям рынка юридических услуг.

Основной диагноз болезни сферы юридических услуг, затянувшейся без малого на 30 лет и приведшей к тяжелым осложнениям, – двойные стандарты подходов к участникам этой сферы деятельности, адвокатам и частнопрактикующим юристам без этого статуса. В Концепции указано: «правом предоставления юридических услуг обладает неограниченный круг лиц, к одной части которых применяется ряд специальных требований, а другие находятся в условиях минимального правового регулирования» (п. 1 разд. II). Это та самая российская аномалия, которую министр юстиции еще в 2010 г. метко назвал дуализмом профессии и которая, безусловно, требует скорейшего исправления.

Убедительно подкрепляет вывод о недопустимости дуализма цитата из отчета миссии Международной комиссии юристов за 2015 г.: «Тот факт, что большинство юристов в России действуют за рамками какой-либо системы самоуправления (будь то адвокатура или иная независимая параллельная структура), означает, что российская правовая система во многом полагается на лиц, которые не подчиняются требованиям Кодекса этики и дисциплинарной системы» (п. 2 разд. II).

Справедливо отмечено в Концепции, что «отсутствие единого правового регулирования рынка приводит к тому, что адвокаты, статус которых прекращен за нарушения Кодекса <профессиональной этики> или неисполнение (ненадлежащее исполнение) своих профессиональных обязанностей перед доверителем, могут продолжить оказывать юридические услуги низкого качества (в том числе осуществлять судебное представительство) в нерегулируемом сегменте рынка» (п. 2 разд. II).

Закон об адвокатуре «не создает оптимальных условий для пополнения адвокатского сообщества высокопрофессиональными юристами» из-за того, что закон неоправданно ограничивает организационно-правовые формы адвокатских образований, что приводит к «невозможности заключения соглашения об оказании юридической помощи между адвокатским образованием и доверителем, распределения прибыли между партнерами…; невозможности участия адвокатских образований в государственных и муниципальных закупках» (п. 2 разд. II).

Указанные проблемы существенно затрудняют реализацию конституционных прав и свобод граждан на получение квалифицированной юридической помощи и отрицательно влияют на обеспечение защиты публичных интересов. Основная задача Концепции – «объединение разрозненного рынка юридических услуг в единую регулируемую профессию, подчиняющуюся общим профессиональным и этическим требованиям, ограничение доступа на рынок и исключение с рынка недобросовестных участников» (п. 2 разд. II).

Отрадно видеть в Концепции убедительные аргументы против объединения частнопрактикующих юристов, не имеющих адвокатского статуса, в саморегулируемые организации (далее – СРО). Такой путь приведет, в частности, к созданию «двойных профессиональных и этических стандартов однородной по своему содержанию деятельности по предоставлению юридических услуг в рамках адвокатуры и саморегулируемых организаций», «введению в заблуждение потребителей относительно различных регуляторных режимов разных субъектов рынка предоставления юридических услуг (адвокатов и не адвокатов)» (разд. V).

«На сегодняшний день только адвокатская деятельность обладает установленными Законом об адвокатуре и Кодексом едиными требованиями к претендентам на допуск к оказанию квалифицированной юридической помощи, нормами и этическими правилами осуществления такой деятельности, механизмами дисциплинарной ответственности… законом установлен ряд гарантий адвокатской деятельности (адвокатская тайна, адвокатский запрос, особый порядок привлечения к ответственности)». «Адвокатура является общепринятой и понятной мировому сообществу конструкцией, что обеспечивает синхронизацию реформы с интеграцией российского рынка юридических услуг в международный юридический бизнес, а равно повышает транспарентность российского правового пространства для иностранных инвесторов» (разд. V).

3. Ответ критикам и сомневающимся
Нередко наши коллеги приводят примеры юридических практик в разных странах в интерпретациях, далеких от действительности. Происходит это чаще всего не по злому умыслу. Открытые границы, знакомство с работой юристов разных стран – нашими коллегами, которые не всегда владеют иностранными языками и вынуждены пользоваться услугами далеко не всегда квалифицированных переводчиков, зачастую приводят к искаженному представлению о реальном положении дел.

В Концепции зарубежный опыт исследован достаточно подробно и сделан вывод: «Зарубежный опыт правового регулирования деятельности по оказанию юридических услуг демонстрирует, что во многих странах задача по обеспечению права граждан на получение квалифицированной юридической помощи… была решена посредством объединения практикующих юристов на площадке института адвокатуры» (разд. V). «В подавляющем большинстве стран с развитыми правовыми системами оказывать профессиональную юридическую помощь вправе лица, обладающие специальным правовым статусом». Так, в Германии «Профессиональное судебное представительство на платной основе могут осуществлять только адвокаты», в Японии «Исключительное право на оказание юридических услуг, в том числе на судебное представительство,… оказание таких услуг лицами, не обладающими статусом адвоката, является преступлением и преследуется уголовным законом» (п. 1 разд. III).

Некоторые авторы сомневаются в возможности сохранения принципа некоммерческого характера адвокатской деятельности с осуществлением такой деятельности в коммерческих адвокатских образованиях. Приведенные в Концепции примеры иностранного опыта развеивают эти сомнения. Так, в правовых системах целого ряда стран «адвокаты вправе осуществлять деятельность в коммерческих юридических лицах, владеть их долями, акциями (паями), а также распределять прибыль между участниками, несмотря на закрепленный в законодательстве некоторых стран некоммерческий характер адвокатской деятельности (Германия, Франция, Великобритания, Армения)» (п. 3 разд. III).

Законодательство иностранных государств, как правило, «допускает осуществление коллективной деятельности адвокатов как в коммерческих, так и в некоммерческих формах. При этом даже в тех странах, где предусмотрено создание только некоммерческих адвокатских образований, их правовой режим позволяет эффективно разрешать вопросы распределения прибыли, заключения соглашений с клиентами, структурирования партнерских и трудовых отношений» (п. 5 разд. III).

Концепция четко определяет круг юристов, на которых она будет распространяться. В частности, не коснется реформа нотариусов и юрисконсультов, или, как их модно называют на иностранный манер, – юристов-инхаусов. Реформа «не будет распространяться на юристов, осуществляющих профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических подразделений (иных структурных подразделений) организаций. Данная категория юристов сохранит право представлять интересы своих компаний-работодателей в судах… Судебное представительство также продолжат осуществлять лица, являющиеся законными представителями граждан, руководителями организаций» (разд. IV).

Напрасно опасаются юристы, которым реформа предоставит право войти в адвокатуру, что это вхождение будет обусловлено громадными взносами и сложнейшими экзаменами. Концепция предусматривает создание «максимально комфортного переходного периода для вступления в адвокатуру юристов, не обладающих статусом адвоката, а также для транзита существующих юридических фирм в адвокатские образования» (п. 1 разд. V). «При этом переход в статус адвокатского образования не повлияет на текущую деятельность таких компаний и не создаст препятствий для получения юридической помощи их клиентами» (п. 3 разд. V).

«Упрощенный порядок приема в адвокатуру предполагает проверку знаний только законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре, осуществляемую в форме тестирования». При этом упрощенный порядок будет действовать лишь в переходный период для лиц, соответствующих общим требованиям Закона об адвокатуре и одновременно отвечающих ряду дополнительных критериев. Такие упрощенные экзамены предусматриваются для лиц, имеющих высшее юридическое образование, полученное в России или СССР, либо ученую степень в области юриспруденции и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет в организациях (либо в качестве индивидуальных предпринимателей), оказывающих юридические услуги на территории России. Предусматривается и возможность сдачи повторного экзамена для лиц, не сдавших его в первый раз, в течение всего переходного периода реализации Концепции.

«Кроме того, при предоставлении статуса адвоката в упрощенном порядке должны быть отменены взносы (или установлен их необременительный единый размер), уплачиваемые претендентами целевым образом при вступлении в адвокатуру» (п. 2 разд. VI).

Что касается существующих адвокатских образований, созданных в форме коллегии адвокатов, адвокатского бюро, юридической консультации или адвокатского кабинета, работающие в них адвокаты могут быть спокойны, поскольку «будет сохранен действующий в настоящее время правовой режим» и определено, «в какие организационно-правовые формы адвокатских образований может быть преобразовано адвокатское образование той или иной формы» (п. 3 разд. V).

Справедливо подходит Концепция к иностранным юристам, желающим практиковать в России. Концепция предусматривает: «Для обеспечения защиты национальных интересов следует предусмотреть, что осуществление не только адвокатской деятельности, но и деятельности по оказанию юридической помощи в любой другой форме лицами, являющимися адвокатами или юристами иностранных государств, допускается при условии их регистрации в специальном реестре, который ведется Минюстом России, и лишь по вопросам права данного иностранного государства, при соблюдении принципа взаимности (то есть иностранное государство, в котором данное лицо является адвокатом или юристом, предоставляет российским адвокатам на своей территории статус, позволяющий оказывать юридическую помощь)» (п. 6 разд. V).

Указанный порядок не исключает возможности иностранных граждан получить статус адвоката в России, оказывать юридическую помощь по вопросам российского права, если они имеют высшее юридическое образование, полученное в России или СССР, либо высшее юридическое образование, полученное в иностранном государстве и признаваемое в России, при условии соблюдения принципа взаимности.

Юридические услуги по вопросам российского права (в том числе судебное представительство) на территории России смогут предоставлять только те организации, которые зарегистрированы в соответствии с российским законодательством в качестве юридических лиц, являющихся адвокатскими образованиями. Решения, предусмотренные Концепцией, не нарушают обязательств России, принятых при вступлении в ВТО. В соответствии с п. II (1) (А) (а) Перечня специфических обязательств России по услугам, входящим в Приложение 1 к протоколу от 16 декабря 2011 г. «О присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО от 15.04.1994 г.», «только лица, получившие статус адвоката в соответствии с российским законодательством, вправе осуществлять представительство в уголовных судах и российских арбитражных судах, а также выступать в качестве представителя организаций в гражданском и административном судопроизводстве и судопроизводстве по делам об административных правонарушениях».

Убежден, что такой подход вполне приемлем и будет понятен иностранным коллегам. Приведу такой пример, с которым довелось столкнуться. В середине девяностых адвокаты адвокатского образования, в котором я работаю, около трех лет были доверенными адвокатами компании PricewaterhouseCoopers в России, до тех пор, пока в компании не развился свой юридический отдел. Когда был опубликован проект Закона об адвокатуре, который в первоначальной редакции устанавливал исключительное право адвокатов на представительство юридических лиц в арбитраже, юристы этого юридического отдела, а ими оказались наши сограждане, не дожидаясь принятия закона, дружно пришли в Московскую городскую коллегию адвокатов, которая тогда осуществляла прием в адвокатуру, сдали экзамен и получили статус адвокатов. Так что опасения коллапса деятельности в России иностранных юридических компаний напрасны.

4. Основные достоинства проекта Концепции
Цели Концепции предполагается достичь «за счет объединения всех лиц, оказывающих юридические услуги, на площадке существующей адвокатуры» (п. 6 разд. V).

«Правом судебного представительства будут наделены только лица, обладающие статусом адвоката, с учетом изъятий, предусмотренных Концепцией. Правом оказания юридических услуг на возмездной основе в целом в перспективе следует наделить только адвокатов и адвокатские образования» (п. 1 разд. V).

«Совершенствование законодательства будет направлено на разработку комплекса правовых норм, которые обеспечат возникновение коммерческих корпоративных форм ведения адвокатской деятельности». «Фактически сложившаяся на рынке юридических услуг ситуация свидетельствует о необходимости допустить применение коммерческих форм организации адвокатской деятельности, что подтверждается мировым опытом» (п. 3 разд. V).

Реформа позволит «закрепить возможность заключения соглашения об оказании юридической помощи между адвокатским образованием и доверителем» (п. 3 разд. V).

Удачное решение предложено в Концепции в отношении вопроса специализации адвокатов (п. 4 разд. V). За основу взят успешный пример специализации немецких адвокатов. Подтвержденная адвокатской палатой специализация адвоката в определенной сфере юридической практики повысит его статус.

«Наличие специализации на рынке юридической помощи и потребность многих юристов в избрании определенной отрасли права в качестве основной (возможно, и единственной) профессиональной практики являются предпосылками для постановки вопроса о специализации адвокатов и формировании специализированных секций по конкретной практике (отрасли права) в целях обмена профессиональным опытом, углубленного изучения вопросов, относящихся к избранной сфере специализации, в рамках повышения квалификации адвокатов, методической деятельности, научной работы, участия в правовой экспертизе законопроектов и иных формах правотворческой деятельности при обеспечении организационного единства адвокатуры и общих этических стандартов адвокатского сообщества. Специализация учитывалась бы при исполнении адвокатом своих обязанностей, в том числе по систематическому повышению своего профессионального уровня.

Адвокату, получившему звание специализированного, адвокатская палата выдавала бы соответствующий сертификат, и при этом такой адвокат сохранял бы в полном объеме право практиковать в качестве адвоката общего профиля. Начать внедрение специализации целесообразно с ограниченного числа направлений (например, в сфере недвижимости, корпоративного, налогового, семейного и наследственного права, трудового права и права социального обеспечения), а затем, по мере накопления опыта и заявок адвокатов, число сфер специализации можно было бы расширять.

Сертификат специализированного адвоката будет являться подтверждением того, что качество работы адвоката в соответствующей сфере действительно соответствует заявленной специализации и, по сути, является дополнительным знаком качества, выданным и подтвержденным адвокатской палатой.

Адвокат, желающий получить сертификат специализированного адвоката в соответствующей сфере, должен подтвердить уровень знаний в этой сфере доказательствами повышения квалификации на специализированных курсах, наличием практического опыта в выбранной области права, а также успешно сдать экзамен специальной комиссии. Программы обучения, правила сдачи и приема экзаменов, а также состав оценочных комиссий могли бы определяться адвокатской палатой субъекта Российской Федерации по согласованию с ФПА.

Специализированный адвокат должен в рамках выполнения обязанностей по повышению квалификации, установленных для адвокатов общего профиля, регулярно проходить повышение квалификации в области избранной специализации, а невыполнение этого требования влечет отзыв звания специализированного адвоката».

Представляется важным, что в Концепции серьезное внимание уделяется вопросам оптимизации налогообложений адвокатских образований и адвокатов (п. 5 разд. V).
В частности, режим налогообложения адвокатов «не должен зависеть от выбора ими формы адвокатского образования… Внесение каких-либо изменений в налоговое законодательство в части порядка удержания и перечисления налога на доходы физических лиц не требуется».

Концепция предусматривает, что при создании адвокатских образований в организационно-правовых формах коммерческих организаций следует учесть необходимость предоставления им упрощенной системы налогообложения.

Наиважнейшей в части налогообложения является следующая предлагаемая новелла: « НК РФ следует дополнить нормой, предусматривающей в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую прибыль, распределение адвокатским образованием вознаграждения между адвокатами согласно заключенному между ними соглашению, а также выплату вознаграждения адвокатам, которые работают по трудовым договорам и не являются партнерами (участниками) такого адвокатского образования».

5. Чем раньше, тем лучше
Реализация Концепции предполагается в три этапа (разд. VI).

На первом этапе, который продлится до конца 2018 г., планируется разработка нормативно-правовых актов, предоставляющих право выбора адвокатами организационно-правовых форм коммерческих корпоративных организаций для ведения адвокатской деятельности с детализацией режима налогообложения адвокатов и адвокатских образований, а также нормативное закрепление иных новелл, предусмотренных Концепцией.

На втором этапе, который продлится в течение 2019 г., планируется разработка нормативных правовых актов, обеспечивающих временный упрощенный порядок перехода лиц, оказывающих юридическую помощь, в адвокатуру, а также осуществление оценки реализации первого этапа Концепции в целях прогнозирования готовности перехода к третьему этапу.

На третьем этапе реализации Концепции, на который отводится три года (2020–2022 гг.) будет осуществляться прием в адвокатуру лиц, оказывающих юридическую помощь, в том числе в упрощенном порядке в соответствии с переходными правилами. С 1 января 2023 г. представительство во всех судебных инстанциях вправе будут осуществлять, как правило, только адвокаты, а юридическую помощь в России на возмездной основе вправе будут оказывать только адвокаты и адвокатские образования.

По нашему мнению, реализация второго и, особенно, третьего этапа неоправданно затянуты.

Разработка правил временного упрощенного порядка перехода юристов в адвокатуру достаточно проста. Эти правила могут быть созданы вместе с подготовкой нормативно-правовых актов первого этапа реализации Концепции.

Во всяком случае, можно было бы не планировать для второго этапа целый год и предусмотреть его длительность по факту подготовки и принятия правил упрощенного порядка перехода юристов в адвокатуру.

Тогда и реализацию третьего этапа можно было начать сразу по готовности правил упрощенного порядка перехода юристов в адвокатуру и закончить не за три года, а до конца 2020 г., сократив срок реализации Концепции на два года.

То, что разработка Концепции продолжалась 7 лет, привело к неоднократным попыткам предложить законодателю залатать явно вопиющие законодательные дыры вне связи с общей стратегией реформы. В разное время Высший Арбитражный Суд, группа депутатов во главе с П.В. Крашенинниковым, а теперь и Верховный Суд РФ, не зная, что работа над проектом Концепции завершена и 24 октября он будет опубликован, предложили законодательно запретить доступ к судебной трибуне лицам, не имеющим диплома о высшем юридическом образовании. Ни к чему хорошему такое предложение не приведет. Напротив, его реализация нанесет вред судебной реформе и лицам, нуждающимся в судебном представительстве, узаконит существующие сегодня de facto двойные стандарты в подходе к судебному представительству адвокатов и юристов.

Необходимость лишить судебной трибуны лиц, не имеющих высшего юридического образования, давно назрела, но сегодня тех, кто представительствует в судах без диплома юриста, не так много, большинство из них дипломы себе давно купили. Лиц без дипломов необходимо отлучить от судебной трибуны, но это задача несрочная и неглавная.

Образно это можно сравнить с ситуацией, когда на изрядно потрепанный кафтан, который требует срочного ремонта с перешивкой по согласованным меркам, некие кутюрье предлагают пришить яркую заплату там, где она не защитит ни он холода, ни от дождя.

Как известно, в нашей стране уже много лет армия дипломированных юристов ежегодно увеличивается более чем на 100 тыс. выпускников вузов. И поэтому самое важное – объединить лиц с дипломами юридических вузов, профессионально оказывающих неограниченному кругу лиц за плату юридическую помощь, в одну организацию с едиными правилами допуска к такой деятельности, с подчинением единым профессиональным стандартам и правилам этики. Этому и посвящена Концепция.

Все дипломированные юристы, даже те, кто осознает низкий уровень своей квалификации, воспримут законодательное разрешение на судебное представительство как сигнал государства на поощрение такой деятельности без квалификационного экзамена и без обязанности подчиняться профессиональным стандартам и нормам этики. Вероятнее всего, после такого узаконивания допуска к судебной трибуне всех дипломированных юристов число вольных судебных представителей – флибустьеров от юриспруденции значительно возрастет.

Если законодатель признает законной частную практику юристов вне адвокатуры, исчезнет мотивация для получения адвокатского статуса, узаконятся двойные стандарты, что приведет к деградации качества оказания юридической помощи, к игнорированию элементарных профессиональных правил и тяжелейшему удару по институту судебного представительства. А когда идеи Концепции начнут воплощаться в жизнь, то такие «судебные представители» смогут претендовать на льготное вхождение в адвокатуру.

Подавляющее большинство отечественных юристов в настоящее время разделяют правильность идей Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, подготовленной и опубликованной Минюстом России, и ждут скорейшего воплощения анонсированных в ней реформ.