Решение Верховного Суда Российской Федерации об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующими пунктов 20, 25 Порядка ведения реестров адвокатов субъектов Российской Федерации, утв. Приказом Минюста России от 23.04.2014 № 85

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании частично недействующими пунктов 20, 25 Порядка ведения реестров адвокатов субъектов Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2014 г. N 85,

Порядок определяет ведение реестров адвокатов субъектов Российской Федерации (далее также - реестр) в соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (пункт 1 Порядка).

Согласно абзацу третьему пункта 20 Порядка сроки внесения в реестр сведений (исключения из реестра сведений) не должны превышать в том числе для внесения в реестр сведений в случае приема в члены адвокатской палаты в случае изменения адвокатом членства в адвокатской палате - месяца со дня поступления уведомления совета адвокатской палаты субъекта Российской Федерации (далее также - совет адвокатской палаты, совет) о приеме адвоката в члены адвокатской палаты.

В соответствии с пунктом 25 Порядка для внесения в реестр сведений в случае приема в члены адвокатской палаты в случае изменения адвокатом членства в адвокатской палате советом адвокатской палаты в территориальный орган представляются: уведомление совета адвокатской палаты о принятии советом адвокатской палаты решения о приеме адвоката в члены адвокатской палаты в случае изменения им членства в адвокатской палате; фотография адвоката, соответствующая требованиям, установленным пунктом 24 Порядка.

К. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими пунктов 20, 25 Порядка в части, дающей право территориальному органу юстиции по субъекту (субъектам) Российской Федерации не вносить в реестр сведения об адвокате в "случае" изменения им членства в "случае" непоступления уведомления совета адвокатской палаты субъекта о приеме адвоката в члены адвокатской палаты, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат пунктам 5, 7 статьи 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"; нарушают права, свободы и законные интересы административного истца; содержат правовую неопределенность, вызывая неоднозначное толкование; являются бланкетной нормой, не связанной по содержанию с другими положениями Порядка, позволяющими территориальному органу Минюста России по субъекту самостоятельно устанавливать правила поведения, связанные с невнесением сведений в реестр в случае непоступления уведомления о приеме адвоката в члены палаты; не являются отсылочными, поскольку порядок и условия, связанные со случаем непринятия советом адвокатской палаты решения о приеме адвоката в члены палаты и ненаправления уведомления об этом в территориальный орган юстиции, в законе не раскрыты.

По мнению административного истца, оспариваемые положения Порядка ставят обязанность территориального органа юстиции по внесению сведений об адвокате в реестр в случае изменения им членства в зависимость от наступления "случая" приема в члены палаты с направлением (ненаправлением) уведомления территориальному органу юстиции, что допускает возможность вмешательства адвокатуры как независимого органа в вопросы, относящиеся к ведению органа государственной исполнительной власти, который не наделен полномочиями отказывать адвокату во внесении в реестр сведений о нем и в выдаче удостоверения, и ставят адвоката в неравное положение с другими сторонами, что нарушает принцип равенства всех перед законом.

В обоснование требования административный истец указывает, что решением совета адвокатской палаты Московской области ей отказано в приеме в члены адвокатской палаты Московской области по причине наличия у нее временной регистрации на территории Московской области без снятия с учета по месту постоянной регистрации в г. Волгограде. Невнесение сведений о К. в реестр адвокатов Московской области, невыдача удостоверения взамен справки, подтверждающей статус адвоката, в установленный законом срок создали препятствия для осуществления ею адвокатской деятельности в период с 2019 по 2022 г. и получения дохода от профессиональной деятельности. Преимущественно проживая в г. Реутове Московской области, она была ограничена в праве на осуществление адвокатской деятельности в выбранном месте проживания, право на выбор которого гарантирован статьей 27 Конституции Российской Федерации. Федеральным законодателем не предусмотрено уменьшение страховых взносов или освобождение от их уплаты адвоката, сведения о котором не внесены в реестр адвокатов, в случае изменения им членства. По завершении деятельности в г. Волгограде К. были уплачены страховые взносы за соответствующий период деятельности, то есть до 19 января 2019 г. (исключения сведений из реестра), что подтверждается платежными документами, декларацией за 2019 г. с нулевыми доходами. При этом от уплаты обязательных страховых взносов в период неосуществления адвокатской деятельности и неполучения дохода она не освобождена, что создает реальную угрозу возложения такой обязанности.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указало, что Порядок издан в пределах предоставленных министерству полномочий, оспариваемое нормативное положение не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебном заседании административный истец К. поддержала заявленное требование, дополнительно пояснив, что оспариваемые пункты Порядка также противоречат части 6 статьи 1, пункту 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации", пункту 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Представитель Минюста России С. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения административного истца К., возражения представителя Министерства юстиции Российской Федерации С., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" определил, что адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном названным федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию (пункт 1 статьи 1).

В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 14 поименованного федерального закона территориальный орган федерального органа исполнительной власти в области юстиции (далее также - территориальный орган юстиции) ведет реестр адвокатов субъекта Российской Федерации. Порядок ведения региональных реестров определяется федеральным органом юстиции.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере адвокатуры, а также по контролю и надзору в сфере адвокатуры, согласно пункту 1, подпункту 29 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта), является Минюст России, который определяет порядок ведения реестров адвокатов субъектов Российской Федерации, а также реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации.

Таким образом, Порядок утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, определенных для его государственной регистрации и опубликования, что также установлено вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2022 г. N АКПИ21-1002.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений пунктам 5, 7 статьи 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" основаны на неверном толковании норм права.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" адвокатом является лицо, получившее в установленном данным федеральным законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность.

Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления; адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов (пункты 1 и 2 статьи 3 названного федерального закона).

В связи с этим Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" предусматривается создание в каждом субъекте Российской Федерации адвокатских палат - негосударственных некоммерческих организаций, основанных на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации и создаваемых в целях обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступности для населения на всей территории данного субъекта Российской Федерации, организации юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно, представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, контроля за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами кодекса профессиональной этики адвоката (пункты 1 и 4 статьи 29); кроме того, адвокатская палата осуществляет иные возложенные на нее Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" полномочия.

В реализации значимых для общества и государства задач проявляется в том числе и публично-правовое предназначение адвокатских палат, что предполагает обязательность членства в них адвокатов данного субъекта Российской Федерации.

Законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре состоит из данного федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность (пункт 1 статьи 4 приведенного федерального закона).

Реестр адвокатов субъекта Российской Федерации, в силу пункта 1 статьи 14 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", ведет территориальный орган юстиции и содержит информацию о присвоении лицу статуса адвоката, приостановлении, прекращении статуса адвоката, об изменении адвокатом членства в адвокатской палате, изменении фамилии, имени и (или) отчества адвоката.

В соответствии с пунктом 5 статьи 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" адвокат, принявший решение об изменении членства в адвокатской палате одного субъекта Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации, уведомляет об этом заказным письмом совет адвокатской палаты, членом которой он является (абзац первый).

Об указанном решении адвоката совет уведомляет территориальный орган юстиции в десятидневный срок со дня получения уведомления адвоката. В случае наличия у адвоката задолженности по отчислениям перед адвокатской палатой совет вправе не направлять указанное уведомление до полного погашения адвокатом суммы задолженности (абзац второй).

Территориальный орган юстиции исключает сведения об адвокате из регионального реестра не позднее чем через месяц со дня получения уведомления совета. При этом адвокат обязан сдать свое удостоверение в территориальный орган юстиции. Взамен сданного адвокатом удостоверения территориальный орган юстиции выдает адвокату документ, подтверждающий статус адвоката. В данном документе указываются дата внесения сведений об адвокате в региональный реестр и дата исключения сведений об адвокате из регионального реестра. Адвокат в месячный срок со дня исключения сведений о нем из регионального реестра заказным письмом обязан уведомить об этом совет адвокатской палаты, членом которой он намерен стать (абзац третий).

Совет адвокатской палаты соответствующего субъекта Российской Федерации в месячный срок со дня получения от адвоката указанного уведомления проверяет сведения об адвокате и выносит решение о его приеме в члены адвокатской палаты. Об этом решении совет уведомляет территориальный орган юстиции и адвоката в десятидневный срок со дня принятия решения (абзац четвертый).

Территориальный орган юстиции в месячный срок со дня получения уведомления от совета вносит сведения об адвокате в региональный реестр и выдает адвокату новое удостоверение (абзац пятый).

Пунктом 7 статьи 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" закреплено, что невнесение сведений об адвокате в региональный реестр либо невыдача адвокату удостоверения в установленные поименованным федеральным законом сроки могут быть обжалованы в суд.

Вместе с тем абзацем третьим подпункта "а" пункта 8 Порядка установлено, что внесение в реестр сведений (исключение из реестра сведений) осуществляется на основании уведомления совета адвокатской палаты в случае приостановления, возобновления, прекращения статуса адвоката, изменения адвокатом членства в адвокатской палате одного субъекта Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации, приема в члены адвокатской палаты в случае изменения адвокатом членства в адвокатской палате, восстановления статуса адвоката на основании решения суда или на основании решения совета адвокатской палаты или совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации об отмене ранее принятого решения совета адвокатской палаты или совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации о прекращении статуса адвоката.

По смыслу пункта 5 Порядка для внесения в реестр сведений при приеме в члены адвокатской палаты в связи с изменением адвокатом членства в адвокатской палате советом адвокатской палаты в территориальный орган представляются уведомление совета о принятии советом адвокатской палаты решения о приеме адвоката в члены адвокатской палаты в случае изменения им членства в адвокатской палате и фотография адвоката.

Согласно пункту 27 Порядка в уведомлении совета адвокатской палаты о принятии советом решения о приеме адвоката в члены адвокатской палаты в случае изменения им членства в адвокатской палате указываются: 1) наименование территориального органа, в который направляется уведомление; 2) фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) адвоката; 3) дата заседания совета, на котором принято решение о приеме адвоката в члены адвокатской палаты; 4) адрес постоянного места жительства или преимущественного пребывания адвоката; 5) контактный телефон, факс и адрес электронной почты адвоката (указываются при наличии таких сведений).

Пунктом 47 Порядка предусмотрено, что уведомление об отказе во внесении в реестр сведений при приеме в члены адвокатской палаты в случае изменения адвокатом членства в адвокатской палате направляется, если: 1) уведомление совета оформлено с нарушением порядка, установленного пунктом 26 Порядка, и (или) не содержит сведений, указанных в пункте 27 Порядка; 2) не представлена фотография адвоката либо представленная фотография не соответствует требованиям, установленным пунктом 24 Порядка.

При устранении причин, послуживших в соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 47 Порядка основанием для направления уведомления об отказе во внесении в реестр сведений при приеме в члены адвокатской палаты в случае изменения адвокатом членства в адвокатской палате, совет адвокатской палаты вправе представить документы повторно.

Таким образом, необходимым условием для внесения территориальным органом юстиции сведений об адвокате в региональный реестр при изменении адвокатом членства в адвокатской палате является принятие советом адвокатской палаты решения о приеме адвоката в члены адвокатской палаты. Внесение сведений об адвокате в реестр осуществляется территориальным органом юстиции на основании уведомления совета адвокатской палаты.

Следовательно, установленные положения Порядка являются обязательными как для совета адвокатской палаты, так и для территориального органа юстиции, который ведет региональный реестр.

Оспоренные предписания Порядка не препятствуют К. в осуществлении своих прав на судебную защиту, если она не согласна с действиями (бездействием) адвокатской палаты при реализации данного Порядка, к чему, по существу, сводятся ее доводы.

Исходя из изложенного пункты 20 и 25 Порядка в полной мере согласуются с нормативными предписаниями Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", в частности с пунктом 5 статьи 15.

Ведение реестра адвокатов субъекта Российской Федерации как совокупности сведений о присвоении лицу статуса адвоката, о приостановлении, прекращении статуса адвоката, об изменении адвокатом членства в адвокатской палате, которое осуществляется на основании соответствующих решений совета адвокатской палаты, не препятствует административному истцу в осуществлении его права свободно распоряжаться способностями к труду, выбирать вид деятельности и профессию.

Закрепив в Федеральном законе "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" порядок приобретения статуса адвоката (статьи 9 - 15) и регламентировав в том числе процедуру изменения членства в адвокатской палате одного субъекта Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель, действуя в пределах своих полномочий, определил важнейшие гарантии, обеспечивающие высокий статус адвоката. В частности, пунктом 5 статьи 9 названного федерального закона в качестве гарантии свободы адвокатской деятельности и права граждан на получение квалифицированной юридической помощи установлено право адвоката осуществлять адвокатскую деятельность на всей территории Российской Федерации без какого-либо дополнительного разрешения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, наделение адвокатских палат (их органов) контрольными и управленческими полномочиями, в том числе полномочиями по принятию обязательных для адвокатов решений по отдельным вопросам адвокатской деятельности, согласуется с особым публично-правовым статусом некоммерческих организаций подобного рода, включая профессиональное сообщество адвокатов, которое не входит в систему органов публичной власти и действует независимо от них (постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П, от 23 декабря 1999 г. N 18-П, от 19 декабря 2005 г. N 12-П и от 18 июля 2019 г. N 29-П; определение от 30 января 2020 г. N 34-О).

Пунктом 8 статьи 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" Совет Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации наделяется правом определять порядок изменения адвокатом членства в адвокатской палате одного субъекта Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации.

Во исполнение данного законоположения решением Совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации 2 апреля 2010 г. (протокол N 4) утвержден Порядок изменения адвокатом членства в адвокатской палате одного субъекта Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации и урегулирования некоторых вопросов реализации адвокатом права на осуществление адвокатской деятельности на территории Российской Федерации (далее - Порядок N 4), который предусматривает, что членство в адвокатской палате субъекта Российской Федерации является для адвоката обязательным; адвокат может быть членом одной адвокатской палаты, действующей на территории субъекта Российской Федерации по месту его регистрации по месту жительства (пункт 1). Однако такое регулирование, действующее в нормативном единстве с пунктом 5 статьи 9 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", вопреки утверждению административного истца, не может расцениваться как ограничивающее профессиональную деятельность адвоката пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором он зарегистрирован по месту жительства, поскольку указанные нормы гарантируют свободу адвокатской деятельности на всей территории Российской Федерации без каких-либо дополнительных условий.

В силу пункта 2 Порядка N 4 статус адвоката и членство в адвокатской палате являются непрерывными, за исключением случаев, предусмотренных законом. Изменение членства в адвокатской палате представляет собой единую процедуру, которая инициируется направляемым адвокатом уведомлением и завершается вынесением решения о принятии в члены адвокатской палаты субъекта Российской Федерации по месту регистрации.

К уведомлению о принятии в члены адвокатской палаты адвокат прилагает выданную уполномоченным органом справку, подтверждающую статус адвоката, надлежащим образом заверенный документ, подтверждающий изменение регистрации по месту жительства, а также иные документы, предусмотренные правилами адвокатской палаты, в которую подается уведомление. Совет палаты, рассматривающий уведомление об изменении членства, вправе запросить в адвокатской палате, членом которой адвокат являлся, копии материалов его личного дела (пункт 5 Порядка N 4).

Следовательно, изменение адвокатом места постоянного проживания и членства в адвокатской палате одного субъекта Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации не влечет за собой утрату статуса адвоката, а также его приостановление. В период после направления уведомления об изменении членства в адвокатской палате статус адвоката, полномочия и обязанности лица, направившего уведомление, сохраняются в полном объеме.

Довод административного истца о том, что оспариваемые пункты Порядка создают угрозу возложения обязанности по уплате страховых взносов, лишен правовых оснований, поскольку такая обязанность возникает в силу факта приобретения статуса адвоката, который подтверждается либо удостоверением, либо документом, выданным в соответствии с пунктом 5 статьи 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", и прекращается с момента прекращения или приостановления статуса адвоката.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречили пункты 20 и 25 Порядка, также не имеется.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые предписания изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых ею аспектах.

Нельзя согласиться с утверждением административного истца о том, что оспариваемые положения устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в связи с чем они не соответствуют пункту 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Согласно пунктам 3 и 4 названной методики коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Между тем содержание оспариваемых предписаний не дает оснований для вывода о наличии в них таких факторов. В пунктах 20, 25 Правил приведен достаточно ясный и определенный порядок внесения в реестр сведений при приеме в члены адвокатской палаты в связи с изменением адвокатом членства в адвокатской палате.

Ссылка административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта части 6 статьи 1, пункту 1 части 1 статьи 3 Федерального закона "О государственном языке Российской Федерации" является несостоятельной, основана на ошибочном толковании норм материального права и не может служить основанием для удовлетворения заявленного требования.

Как следует из содержания административного искового заявления, требования административного истца о признании недействующими пунктов 20 и 25 Порядка фактически основаны на ее несогласии с действиями (бездействием) адвокатской палаты при реализации данного порядка, а также с состоявшимися судебными решениями, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет настоящего административного дела. При этом из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемых нормативных положений не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данных актов в системе нормативных правовых актов.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с ее точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Поскольку положения Порядка в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца в упоминаемых ею аспектах, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.