Правовая позиция ФПА РФ

Судье Конституционного Суда

Российской Федерации

Г.А. Жилину

 

Уважаемый Геннадий Александрович!

Представляем мнение Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации по жалобам граждан А.В. Галиничева, Е.Л. Корольковой, А.В. Островского и Ю.Н. Миронова на нарушение их конституционных прав частью 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего кодекса.

В связи с запросом для ознакомления Вами были представлены жалобы вышеуказанных заявителей, в которых последние, оспаривая введенное частью 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требование обязательного наличия высшего юридического образования у административного истца при ведении им лично дела в Верховном Суде Российской Федерации и судах уровня субъекта Российской Федерации, указывают на нарушение закрепленных частями 1 и 2 статьи 46 конституционных прав граждан, гарантирующих им судебную защиту их прав и свобод, а также гарантии реализации прав, установленных частью 1 статьи 19, частью 2 статьи 45 и частями 1 и 3 статьи 55 Конституции РФ.

Так, из жалобы заявителя А.В. Галиничева следует, что Верховным Судом Российской Федерации было сначала оставлено без движения (определением от 21 сентября 2015 г., вступившим в законную силу 7 октября 2015 г.), а затем возвращено заявителю (определением Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2015 г., вступившим в законную силу 31 октября 2015 г.) административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства культуры России в связи с тем, что он, не имея высшего юридического образования, намерен вести дело в Верховном Суде Российской Федерации лично без представителя. Как указывает А.В. Галиничев, один только факт отсутствия у него высшего юридического образования привел к отказу в судебной защите его прав и свобод, тогда как по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении № 15-П от 16 июля 2004 г., уровень образования гражданина, а также отсутствие у него статуса адвоката не может являться основанием для отказа в судебной защите, ведению дела в суде и участию гражданина в судебном заседании; кроме того, ранее действовавшими, до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положениями главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (об оспаривании нормативных правовых актов) не ставилось в зависимость от наличия высшего юридического образования у заявителя возбуждение дела и рассмотрение его в Верховном Суде Российской Федерации и судах уровня субъекта Российской Федерации. На основании ранее действовавших законоположений заявление А.В. Галиничева об оспаривании того же акта Министерства культуры было принято к рассмотрению Верховным Судом Российской Федерации, более того, А.В. Галиничев, не имея высшего юридического образования, лично вел свое дело в Верховном Суде Российской Федерации, совершал все процессуальные действия, что подтверждается приложенными им к жалобе протоколами судебных заседаний.

Заявителю Е.Л. Корольковой определением Санкт-Петербургского городского суда от 26 октября 2015 г. было возвращено административное исковое заявление об оспаривании Административного регламента предоставления государственной услуги, утвержденного Распоряжением Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга от 30 августа 2012 г. № 766-р, а заявителю А.В. Островскому определением Санкт-Петербургского городского суда от 27 октября 2015 г. оставлено без движения административное исковое заявление об оспаривании Административного регламента предоставления государственной услуги, утвержденного Распоряжением Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга от 6 сентября 2012 г. № 796-р в связи с отсутствием у них высшего юридического образования. Оспаривая конституционность положений части 9 статьи 208, заявители полагают, что в случае защиты своих прав граждане не могут быть ограничены в праве на обращение в суд (любого уровня) в связи с отсутствием у них высшего юридического образования, в том числе граждане фактически не могут быть понуждены к единственному способу обращения в суд (или ведения дела в суде), кроме как с помощью (или через) исключительно представителя, имеющего высшее юридическое образование. Как указывают заявители, аналогичный спор уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (определение от 5 декабря 2003 г. № 446-О), в котором указано, что лишение лиц права обратиться за юридической помощью к тому лицу, кто, по их мнению, вполне способен оказать квалифицированную юридическую помощь, фактически приводило бы к ограничению свободы выбора, к понуждению использовать вопреки собственной воле только один, определенный способ защиты своих интересов; в настоящее время граждане имеют право вести дела лично в Конституционном Суде, в уголовном судопроизводстве. По их мнению, законодатель необъективно считает, что дела об оспаривании нормативных правовых актов сложнее чем, например, пенсионные, трудовые, налоговые, страховые и любые другие общегражданские дела. Е.Л. Королькова, А.В. Островский полагают, что защита прав заявителей по делам об оспаривании нормативных правовых актов была бы обеспечена государством посредством введения им института «юристов по назначению» по аналогии с уголовным процессом, не запрещая гражданам параллельно вести дела лично.

С аналогичной жалобой обратился Ю.Н. Миронов, административное заявление которого об оспаривании отдельных положений Приказа управления государственного регулирования тарифов Брянской области № 55/8-т от 19 декабря 2014 г. было оставлено без движения определением Брянского областного суда от 30 сентября 2015 г. Ю.Н. Миронов считает, что положения части 9 статьи 208, вводя образовательный ценз для обращения в суд, нарушают его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, унижают его личное достоинство, не дают возможности самостоятельно отстаивать в областном суде свои права и интересы.

Заявители просили признать часть 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не соответствующей вышеуказанным положениям Конституции Российской Федерации в той мере, в какой при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего кодекса.

Ознакомившись с жалобами и другими предоставленными копиями материалов дела, считаем необходимым сообщить нижеследующее.

Как представляется, доводы заявителей о том, что введение законодателем нормы, закрепленной частью 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствие с которой принятие административного искового заявления и возбуждение административного дела об оспаривании нормативного правового акта (или его части) Верховным Судом Российской Федерации, а также судами уровня субъектов Российской Федерации поставлено в зависимость от наличия у административного истца высшего юридического образования фактически привело к нарушению принципа правового равенства, предусмотренного частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, а также к ограничению конституционных гарантий, таких как: право на судебную защиту (части 1 и 2 статьи 46), право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (часть 2 статьи 45). Исходя из смысла статьи 55 Конституции, в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Согласно позиции Европейского Суда по правам человека пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает право человека на суд, где право доступа, понимаемое как возможность инициировать судебное производство, составляет лишь один из аспектов (см., например: дело «Голдер (Golder) против Соединенного Королевства». Решение Европейского Суда по правам человека от 21 февраля 1975 г.). В частности, человек не может быть лишен права доступа в суд, в том числе и из-за дороговизны процесса (см.: дело «Эйри (Airey) против Ирландии». Решение Европейского суда по правам человека от 9 октября 1979 г.).

Таким образом, вполне обоснованным является довод заявителей Е.Л. Корольковой и А.В. Островского о том, что законодатель, вводя положения, закрепляющие обязательное участие в процессе по делам об оспаривании нормативных правовых актов представителей с высшим юридическим образованием, по сути, должен создать условия для обеспечения заинтересованных лиц равной возможностью воспользоваться юридической помощью представителей с высшим юридическим образованием, не ставя в зависимость получения таковой от материального положения последних, а именно от их возможности оплатить услуги представителя.

В свете этого следует отметить, что наличие юридического образования как такового само по себе еще не является гарантией квалифицированного ведения дела в суде. В частности, можно предположить, что лицо имеет диплом о высшем юридическом образовании, но не работает по юридической специальности, соответственно не обладает опытом, практическими знаниями и навыками ведения дел в судах.

Таким образом, в данном случае перед государством стоит проблема предоставления квалифицированной бесплатной юридической помощи заявителям, чье материальное положение затруднено, для обеспечения им доступа к суду. На это указывается, в частности, в докладе Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) от 27 января 2011 г. № 538/2009 «Об индивидуальном доступе к конституционному правосудию».

Вместе с тем не согласимся с аргументами указанных заявителей о том, что дела об оспаривании нормативных правовых актов не отличаются от любого гражданско-правового спора. В частности, в сравнении с общегражданскими делами, где в рамках судебной процедуры решается вопрос о защите субъективных прав и об обязанностях, особенностью дел рассматриваемой категории является то, что по ним оспаривание нормативного правового акта административным истцом и разрешение дела судом осуществляются безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретных лиц, в том числе и лица, обратившегося в суд.

Так, при оспаривании нормативного правового акта в виду его несоответствия иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, проявляется «абстрактный нормоконтроль». Результатом такого оспаривания в случае удовлетворения требований административного истца является признание недействующим нормативного правового акта, таким образом, решение по данной категории дел обладает признаками нормативности, что показывает их высокую общественную значимость.

Важно подчеркнуть, что во многих случаях оспаривание нормативного правового акта затрагивает права неопределенного круга лиц. Следовательно, отказ судом в административном иске об оспаривании нормативного правового акта может негативно отразиться не только на самом административном истце, как в общегражданском споре, но и на лицах, в отношении которых этот акт (нормы) могли быть применены, что подтверждается и судебной практикой.

В частности, можно привести пример по делу № 3-212/2013 ООО «Свет Звезд», в рамках которого судом было проверено все постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП «Об утверждении положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» и приложения к нему, в результате решением Московского городского суда от 26 декабря 2013 г. было отказано в признании его недействующим. Как установил суд, оспариваемое постановление принято по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством, и в оспариваемой части федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат. При этом вопрос в части нарушения права конкретного заявителя судом так и не исследовался.

Между тем на том основании, что проверка законности данного постановления судом фактически была осуществлена, дела последующих заявителей, права которых были нарушены указанным постановлением и пытавшимся оспорить его по иным основаниям, были прекращены, а ряд заявлений были возвращены судами уже на стадии принятия (См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 18 марта 2014 г. № 33-8373/14: Апелляционное определение Московского городского суда от 20 апреля 2015 г. № 33-10353/15; Апелляционное определение Московского городского суда от 2 октября 2014 г. № 33-26294/14; Апелляционное определение Московского городского суда от 12 августа 2014 г. № 33-31959/14; Апелляционное определение Московского городского суда от 10 сентября 2014 г. № 33-18850/14 и др.).

Таким образом, ошибки при ведении дела об оспаривании нормативного правового акта, допущенные одним заявителем, могут повлечь за собой «цепную реакцию».

В аспекте обозначенной проблемы, позиция законодателя, установившего нормы части 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательном ведении дел данной категории через представителей с высшим юридическим образованием (или его наличием у административного истца), является правильной, направленной на обеспечение повышения качества судопроизводства по таким делам.

Поддерживая ранее высказанное мнение о необходимости создания государством равных условий для реализации права на квалифицированное ведение дел об оспаривании административных правовых актов, заметим, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации уже содержит положения, предусматривающие случаи, при которых, если у административного истца либо ответчика нет представителя, суд назначает в качестве представителя адвоката (часть 4 статьи 54). Как представляется, аналогично следует внести коррективы в законодательство относительно дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Подчеркнем, что участие в деле адвоката не может являться препятствием для самостоятельной защиты административным истцом своих интересов. Так, согласно части 1 статьи 2 Федерального закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам. При этом адвокат не вправе занимать по делу позицию вопреки воле доверителя (пункт 3 часть 4 статьи 6 Федерального закона).

Подводя итоги изложенного следует сделать вывод о том, что наличие в законодательстве (в частности, в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации) норм, предусматривающих обязательное ведение дел об оспаривании нормативных правовых актов для лиц, не имеющих высшего юридического образования, через представителей, отвечающих требованиям статьи 55 настоящего кодекса, должно корреспондировать закрепление в нем соответствующих положений, гарантирующих назначение судом таких представителей в случае их отсутствия у лица, обратившегося в суд с административным иском. При этом истцу не может быть отказано в принятии административного иска по мотивам отсутствия у него высшего юридического образования или представителя, отвечающего требованиям статьи 55.

Президент ФПА РФ

Ю.С. Пилипенко